以案说“典” | 特别法人
山东高法 前天
条文+案例+解读，让民法典从法律文本走向你我他
一
机关法人（国家机关也是《民法典》上的“人”）
法言俗语
机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，这些法人既不是营利法人也不是非营利性法人，但它们也有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费，能够以法人的名义独立从事一些社会活动，承担民事责任。在《民法典》中，它们称为“特别法人”。《民法典》只规定了这四类特别法人。这些特别法人，或为公益目的设立，或者不是以获得利润为法人运行的目的，或者出资人、设立人不取得利润。例如，农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人虽然也从事营利活动，但是为了集体的利益；村民委员会和居民委员会是为了公共管理和社会管理目的设立。
在日常生活中，不可避免地接触到的是机关法人，他们依照法律规定进行公共管理。主要有两类：一类是有独立经费的国家机关：国家权力机关， 即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；行政机关，包括国务院及其各部、委等，地方各级政府和行政部门；审判机关和检察机关，即各级人民法院和各级人民检察院。还有一类是承担行政职能的法定机构，如卫生质量监督所、劳动监察大队。在日常生活中对这两类机关法人区分并不明确，在 通常的印象中，这两类机关法人都是行使公权力、开展公共管理的。为了更好地开展公共管理活动，这些机关购置办公用品、租赁房屋、租用交通工具或者它们的工作人员在从事公务活动中伤害了他人或者损害了他人的财产， 那么，机关法人就与相应的出卖方、出租方、受损失方形成了民事法律关系。但是，因机关法人承担公共管理职能，其从事民事活动的范围是受到限制的。
2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，其中， 国务院机构改革将国务院原相关部门的职能整合后，组建自然资源部，不再保留国土资源部等；组建文化和旅游部，不再保留原来的文化部和国家旅游局等。在方案落地实施后，一些机关法人终止，一些新的机关法人产生，新的法人承接了终止的机关法人的管理职能。那么，终止的机关法人在终止以 前以自己的名义开展的一些民事活动，在该机关法人终止后，由什么主体继续参加或承担民事责任呢？机关法人终止时的动产、不动产（包括经费、办 公用品、办公楼）由继续履行终止法人的管理职能的机关接受，相应地，终止之前参加民事活动产生的债权、债务也由继续履行相应管理职能的机关享有权利和承担责任。继续履行职能的机关也就是继任的机关不能拒绝行使权利和承担责任，也不能选择行使哪些权利或不行使哪些权利、承担哪项责任或不承担哪项责任。比如，上述所说的国土资源部法人资格终止后，其存续期间产生的债务如果还没有偿还，由继续履行其管理职能的自然资源部来偿还，自然资源部不能拒绝。但是如果机关法人终止了，没有其他的机关继续履行其职能，那么，由谁来承担已终止的机关法人尚未清偿的债务；债务人如果欠已终止的机关法人款项，债务人向谁清偿呢？应由作出撤销决定的机关来享有权利和承担义务。通常来说，作出撤销决定的机关一般是被终止的机关法人的上级机关，也往往是它的设立机关。例如，如果某市政府的一个职能部门被撤销后，并没有其他机关继续履行它的职权，那么由该市政府对该部门终止前参加的民事活动享有相应权利、承担相应义务。
《民法典》条文
第九十七条 有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起， 具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。
第九十八条 机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。
以案释法
2015年7月，在陈某祥起诉江口县公安局治安管理行政处罚决定纠纷案件的审理中，江口县公安局在庭审中出具了《情况汇报》作为其 提交的证据，这份汇报材料中有这样一句话：“据了解，陈某祥有间歇性× × ，曾做过两次住院治疗”，这个汇报材料是原江口县民和乡人民政府在处理一起矛盾纠纷时向江口县委、县政府领导出具的。陈某祥知道该汇报材料的内容后，2016年4月向人民法院提起民事诉讼，要求民和乡人民政府、民和镇政府对损害陈某祥名誉权承担民事责任。
法院审理查明，江口县民和乡人民政府于2013年被撤销，其法人机构由民和镇政府承继。法院在审理中首先确认了民和镇政府的行为造成陈某祥的名誉在公众中的评价降低，侵害了陈某祥的名誉权，应当依法承担相应民事 责任。关于承担责任的机关，原来作出情况汇报的江口县民和乡人民政府已经被撤销了，变更为民和镇政府，原江口县民和乡人民政府给陈某祥名誉权 造成损害应承担的赔偿责任，包括赔礼道歉、赔偿精神损害抚慰金等，均应由现在的民和镇政府承担。（ 陈某祥与贵州省江口县民和镇人民政府名誉权纠纷案，详见贵州省铜仁地区中级 人民法院（2019）黔06民终1973号民事判决书）
2014年7月20日，原习水县东皇镇人民政府与华业建设公司签订《建设工程施工合同》，约定由华业建设公司承建习水县东皇镇马皇坝中心敬老院工程。《建设工程施工合同》签订后，华业建设公司组织人员开始施 工，习水县东皇镇马皇坝中心敬老院工程于2016年1月26日竣工，2016年5月7日，工程勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、建设单位对该工程进行验收，验收意见均为合格。2016年7月5日，习水县住房和城乡建设局为该工程办理竣工验收备案。2016年6月13日，习水县审计局委托遵义市 吴兰工程造价有限责任公司对案涉工程造价进行审计，遵义市吴兰工程造价有限公司于2016年7月11日出具《审计报告》。2016年7月12日，习水县东皇镇人民政府、华业建设公司签订《审核结果确认情况表》，签字盖章确认华业建设公司承建的习水县东皇镇马皇坝敬老院工程造价为16770595.68元。2016年4月27日，习水县委办公室、习水县人民政府办公室联合下发《通知》，载明“根据……文件批复，撤销习水县东皇镇建制，设置新的东皇、杉王街道、九龙街道。……新设置的镇、街道所辖地域分别如下：（一）撤销习水县东皇镇建制，设置东皇、杉王街道、九龙街道，各街道分别设立办事处， 为县人民政府正科级派出机构”。在原习水县东皇镇政府与华业建设公司履行 《建设工程施工合同》期间，习水县东皇镇政府曾分数次向华业建设公司支付共计850万元。华业建设公司后向法院起诉，要求东皇办、杉王街道办、九龙街道办连带支付华业建设公司工程款及相应违约金。
法院审理认为，华业建设公司具有房屋建筑工程施工总承包资质，华业 建设公司与原习水县东皇镇人民政府于2014年7月20日签订的《建设工程 施工合同》是双方真实意思表示，并且无法律规定的无效情形，该合同依法成立并生效。华业建设公司与原习水县东皇镇政府签订施工合同后，已按照 合同约定完成了其承包的工程，该工程已于2016年1月26日竣工，于2016年5月7日竣工验收合格并办理竣工验收备案。原习水县东皇镇政府与华业 建设公司已于2016年7月12日签订的《审核结果确认情况表》，共同盖章确认工程造价。根据《建设工程施工合同》约定，因该工程自竣工验收合格已满一年，原习水县东皇镇政府应向华业建设公司付清全部工程款。根据习水县委办公室、习水县人民政府办公室于2016年4月27日联合下发的《通知》，原习水县东皇镇政府已被撤销，原辖区设置东皇办、杉王街道办、九龙街道办。根据法律规定，机关法人被撤销的，法人终止，其民事权利和义务由继任的机关法人享有和承担；没有继任的机关法人的，由作出撤销决定的机关法人享有和承担。东皇办、杉王街道办、九龙街道办作为原习水县东皇镇政府撤销后设立的机关法人，应承担原习水县东皇镇政府向华业建设公司支付工程款的合同义务。据此，判决习水县东皇办事处、习水县杉王街道 事处、习水县九龙街道办事处支付华业建设公司欠付工程款及相应违约金。（贵州华业建设工程有限公司与习水县东皇街道办事处、习水县杉王街道办事处建 设工程施工合同纠纷案，详见贵州省遵义市中级人民法院（2019）黔03民初218号民事判 决书）
法官说法
1
在日常生活中，国家机关等机关法人可以以机关的名义参加一些民事活动，但是这些民事活动必须是机关为了实现其管理职能需要进行的，与一 般的个人、公司等民事主体参加民事活动的范围不同。比如，政府部门不能 投资兴办企业。如果机关法人所从事的民事活动与其职能范围不符，它所从事的民事活动将会被认定为无效，无效的民事法律行为对于双方来讲会产生相应的法律后果。因此，在与机关法人发生经济往来时，应当注意签订的合 同、协议等所涉及的内容是否超出了该机关法人的职能范围。
2
与机关法人进行的经济交往活动，应当明确民事法律关系相对方的法 人主体身份。在形成债权债务关系时，应当向相应的机关法人主张权利和履行义务，尤其注意履行义务的相对方是机关法人而非机关法人的负责人个人， 以防止混淆主体导致履行义务的对象错误，致使自己的权益受损。
3
当机关法人终止，继续履行其职能的机关法人应当继续参与终止的机关法人依法参加的民事活动，行使相应权利、承担相应义务；如果没有机关法人继续履行终止了的机关法人的职能，应当由决定撤销该机关法人的机关法人承担，一般是终止的机关法人的上级机关。因此，个人或公司等民事主体与机关法人存在债权债务关系，如果发生该机关法人被撤销资格终止的情 形，应当注意向恰当的机关法人请求支付欠款和偿还债务。
4
要注意区分机关法人在履行自己的管理职能和参与民事活动时的不同身份。机关法人在依照法律规定行使公共管理职能的时候，也就是它们作为管理和监督者时，它们是行政主体。当它们在行使公共管理职能过程中与个人或其他组织进行平等的经济交往活动时，它们就是民事法律关系的一方主体。
二
村民委员会和居民委员会（村、居委员会也有“法人”身份）
法言俗语
居委会、村委会是基层群众自治组织。它们不是一级政权组织，但是它们具有类似于一级政权组织的性质和职能。居民委员会、村民委员会是居民、 村民进行自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，它们的主要职能有办理本居住地的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。也就是居民、村民为了他们的共同利益，解决生活学习、文娱体育和卫生等方面的问题，由居民、村民自己管理这些事务的组织，因此，它们不是一级政权组织，不是机关法人；但是居委会、村委会协助维护社会治安，与政府的联系很密切。在现实生活中， 国家政策在村一级的落实离不开村委会和居委会的工作，而村委会和居委会一定程度上要接受街道办事处和乡镇政府的领导。由此可见，居委会和村委会也不是非营利法人。而居委会和村委会都是具备法人条件的，它们是根据 法律的规定设立的，有自己的名称、组织机构、住所和经费，并且它们为了处理村居的事务，需要参与一些社会交往活动，便会与个人、其他组织产生 债权债务纠纷或其他民事纠纷，需要承担一定的民事责任，因此，《民法典》明确村委会和居委会为特别法人。
需要特别注意的是，村集体经济组织也是一类特别法人，我们经常把村委会和村集体经济组织混淆，但实际上，村委会和村集体经济组织是特别法人的两种类型。在一个村存在村集体经济组织的情况下，村委会应当尊重和支持集体经济组织进行自主经营，即村委会不能随意干涉村集体经济组织经营活动。但是，在实践中，村集体经济组织由于历史的原因成立的很少，在这样的情况下，村委会可以依法代村集体经济组织行使职能，比较常见的是在农村土地承包活动中。根据《民法典》第330条规定，农村集体经济组织 实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。即，农村土地的发包方应当是村集体经济组织，但是，在没有设立村集体经济组织的情况下，就由村委会代为行使发包的职能。这也与《村民委员会组织法》“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”的规定相符。
《民法典》条文
以案释法
2017年10月，郯城县泉源乡夹埠社区村民委员会给刘某涛出具了一张欠条，欠条写明以下内容：“今欠刘某涛2017年打造市级美丽乡村粉刷大街包工包料合计9700平方／米× 8元，等于77600元；墙壁绘画25728元，总合计103328元。夹埠社区村民委员会2017.10.28”。欠条加盖“郯城县泉源乡夹埠社区村民委员会”印章。刘某涛要求夹埠社区村民委员会偿还欠款未果，起诉到法院。
法院审理认为，夹埠社区村民委员会为刘某涛出具了欠条，这个欠条是合法有效的。从欠条看，刘某涛确实承揽了村里的工程，双方形成了合法有效的合同法律关系。在完工后，刘某涛有权要求支付报酬。居民委员会、村 民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动，而夹埠社区村民委员会要求刘某涛建设的工程是为了改善村容村貌，是为了履行村委会职能的需要参加的民事活动。法院认定，夹埠社区村 民委员会应当偿还欠款。（刘某涛与郯城县泉源乡夹埠社区村民委员会承揽合同纠纷案，详见山东省郯城县人民法院（2019）鲁1322民初8111号民事判决书）
2016年4月，镇赉县大屯镇前杭村村民委员会（以下简称前杭村委会）收回江某辉承包的猪场房后14公顷土地，该土地办理了镇集有 （2012）082 × × × × 0号土地所有权证，土地所有权人为大屯镇前杭村第三村民小组农民集体所有。前杭村委后将该土地发包给前杭村三社村民（共140 口人，每人一亩地），2016年1月，王某玲丈夫张某四人代三社村民140口人 向村委会交纳承包费24500元并耕种此土地。2018年4 月、2019年1月，前杭村委会召开村委会会议制定对14公顷土地发包事宜。2019年4月，前杭村 委会因三社部分村民不交纳土地承包费，视其放弃承包权利，将6.3 公顷土地竞价发包给三社村民吴某玉、郭某玲、郑某军、欧某英四人并签订一年期土地承包合同。王某玲向法院起诉，要求确认前杭村委会与吴某玉、郭某玲、 郑某军、欧某英等签订的《前杭村猪场房后土地承包合同》无效，继续履行王某玲与前杭村第三村民小组全体社员签订的土地承包流转合同，并要求前杭村委会等赔偿2019年未耕种14公顷土地产生的经济损失21万元。王某玲起诉主张承包合同无效的理由主要是：镇赉县前杭村第三村民小组属于农村集体经济组织，且第三村民小组是土地所有权人，有权发包土地并享有土地产生的收益，无须经过村委会同意，村委会在没有第三村民小组授权的情况下也代表不了第三村民小组去处理第三村民小组土地的问题，也无权代第三 村民小组收取承包费。
法院经审查查明，第三村民小组并未设立集体经济组织，虽然各方争议的土地属于第三村民小组农民集体所有，但是依法应由前杭村委会代其行使 集体经济组织的职能，对外行使发包权。2016年，由前杭村委会对该土地发包给第三村民小组140名村民，村民向前杭村委会交纳承包费（由张某等人代交）；2017年、2018年该土地虽由140名村民继续承包，但村民未交纳承包费。2019年1月，前杭村委会对未交纳承包费的第三村民小组村民发出催收通知后，63名村民未交纳承包费，前杭村委会收回6.3公顷土地另行竞价 发包给吴某玉、郭某玲、郑某军、欧某英，其与四人所签订的土地承包合同合法有效。据此，法院驳回王某玲的相关诉讼请求。（王某玲与镇赉县大屯镇前杭村村民委员会、吴某玉等农村土地承包合同纠纷案， 详见吉林省白城市中级人民法院（２０２０）吉０８民终３７０号民事判决书）
法官说法
1
村民委员会、居民委员会具有法人资格，为了处理自我管理、自我教育等与群众生活、学习、文化、体育、卫生等相关的事务，村委会、居委会能够以独立的主体的身份参与民事活动，与个人、其他组织建立民事法律关 系，行使民事权利、承担相应的义务。与村委会、居委会建立民事法律关系的个人或其他组织，应当向村委会或居委会履行义务、要求村委会或居委会 履行其应当承担的义务。
2
村集体经济组织形式主要有村经济合作社、村股份经济合作社、农民 专业合作社、专业农场等。这些组织都具有法人资格，以自己的名义参加民事活动，行使民事权利、承担民事责任，利用集体经济组织的生产资料进行经营。在村里没有集体经济组织的情况下，村委会可以行使村集体经济组织的职能，负责对村集体所有的生产资料进行管理，如对村集体的土地与村民 签订承包经营合同、进行发包；代表村集体经济组织对外开展经营活动，如 购买生产资料、出售产品等。
3
在与村委会、居委会打交道时，要注意区分村委会、居委会主任个人的行为与村委会、居委会作为特别法人的行为。也就是说，村委会、居委会主任作为村委会、居委会的法定代表人，其从事的行为是否能够作为村委会、 居委会特别法人的行为，可以看其从事的行为是为了实现其个人利益，还是在其作为村委会、居委会法定代表人的职责事项内，为了实现村民、居民的共同利益；村委会、居委会主任从事的行为是否经过村民大会、村民代表大会决议，等等。区分是主任个人的行为还是代表村委会、居委会的行为，有 利于明确主张权利和履行义务的对象。