公路建设养护，“地”从哪里来？

交通运输是经济发展的重要基础和先导条件，是社会进步的重要保障和文明标志，公路作为一种重要的交通基础设施,是联系空间区域的关键桥梁和纽带。

近年来，随着我国经济的快速发展，公路建设取得了巨大成就，截止2020年底，我国公路总里程已突破510万公里。

我国人多地少、耕地资源稀缺,巨大的社会经济发展需求压力引致公路不断扩张,这与稀缺的土地资源之间的矛盾与日俱增,同时公路建成后,部分土地利用粗放、土地闲置情况也较为普遍。

图片：连云港市人民政府

公路用地，从哪来？

公路用地指公路两侧边沟（或者截水沟）及边沟（或者截水沟）以外不少于一米范围的土地。供公路修筑路基和排水系统、设置防护设施和服务设施，以及供公路修筑和养护取土、弃土、路侧绿化等使用的土地。

公路用地审批权限改革

2020年3月12日，国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》，对用地审批权限进行了调整。

随后，自然资源部印发《关于贯彻落<国务院关于授权和委托用地审批权的决定>的通知》,对应国务院授权和委托的用地审批权，将部级层面的用地预审权和先行用地批准权同步下放委托给省级自然资源主管部门。

在新冠病毒疫情影响下，全国各行业均受到较大影响，国家出台关于调整用地审批权、赋予省级人民政府更大用地自主权的举措，无疑能够减少基础设施建设项目审批环节，缩短用地手续办理时间，加快地方基础设施建设项目的推进，有效拉动地方投资。

尤其是对于公路等线性基础设施工程，用地审批一直是项目前期工作推进中的难点问题，新政策的出台将对项目推进起到利好作用。

在用地审批权“放权”等新形势下，公路项目用地审批有哪些“变”与“不变”？

公路项目前期工作中涉及用地的主要有两个必要环节，用地预审和用地审批。

用地预审是指自然资源主管部门在建设项目审批、核准阶段，依法审查建设项目涉及的土地利用事项，是公路项目工程可行性研究报告或申请报告批复，也就是项目立项的前置要件。

用地审批是指项目完成勘测定界、农用地转用方案、土地征收方案等所需材料及工作后，用地材料组卷报批的程序，是公路项目用地手续合法合规，开工建设的前提。

用地预审难点

随着我国公路等交通基础设施网络的不断完善，全国主要城市建成区周边路网已相对完善，其公路规划及设计主要为城市周边或城市间连通加密路线，与城市建成区保持一定距离，便于预留城市发展空间。

但这部分区域土地中基本农田比例往往很高。公路项目规划设计时，在充分考虑避让基本农田前提下，仍然不可避免占用较多基本农田数量，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的原则补划，特别是原区域范围内和城市周边范围内补划等存在现实困难。

纳入预审范围的公路项目附属设施无法占用基本农田的问题亟待解决。项目用地预审审批时，已被纳入用地预审范围的占用基本农田的公路项目，其服务区、连接线等功能组成部分因占用基本农田问题无法随主线工程同步上报，也就不能随主线工程同步施工、同步建成使用，造成公路工程服务性等基础功能性缺失，影响公路项目建成后的效益发挥。

用地审批变化

土地利用总体规划和年度计划

土地利用年度计划是指土地利用总体规划批准后，确定的城市每年度可利用的土地计划指标，其审批程序与土地利用总体规划相同，其中计划单列市是由国务院单独下发的指标，各个城市将在计划指标内进行城市开发建设。

值得关注的是，自然资源部已报请国务院同意，今年开始改革土地计划管理方式，不再采取因素法分解指标，实行土地要素支撑跟着项目走，总量指标完全可以满足需求。

这就意味着，公路等重大建设项目只要项目前期工作充分，土地指标将足额保证。

农用地转为建设用地和土地征收

农用地转为建设用地及土地征收是两个不同方面的内容，农用地转为建设用地是土地用途的转换，土地征收是土地所有权的变更。

对于8个试点省份，在农用地转为建设用地和土地征收审批中全部由国务院授权或委托试点省份政府审批。包含基本农田的农转用及土地征收全部由试点省份审批，将很大程度简化审批流程，缩短审批时效，有利于公路等建设项目加快推进，利于地方发展。但同时也对试点省份管理部门提出了更高的要求，用好手中的权利，如何“接得住、管得好”成为必须考虑的重点问题。

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保障公路用地，这些省市怎么做的？

广东：用地审批跑出“加速度”，建设用地审批时间缩减一半以上

前不久，广东省自然资源厅组织开展百个重大建设项目 ' 百日攻坚 ' 专项行动，确保重大项目资源要素应保必保、审批速度应快则快、报批材料应少就少、审批环节应简尽简。

据了解，广东自去年 3 月承接国家用地审批权以来，建设项目用地预审省级以上审批时间由原来的平均用时 127 天缩减到 53 天，减少了 58%；用地审批省级以上审批时间由原来的平均用时 352 天缩减到 89 天，减少了 75%，跑出用地审批 ' 广东加速度 '。

全省共批准交通、水利等重大项目 48 宗

去年3 月，国家将相关用地审批权授权委托广东省实施。会上，广东省用好用足国家赋予的相关用地审批权限，推动重大项目用地严审、快审、廉审，助推广东省高质量发展。

全省用地、用海、用林审批总量明显增长，审批速度大幅提升。一方面，广东共批准交通、水利等重大项目 48 宗，面积 11.19 万亩，同比增长 111%；批准新增建设用地798 宗，面积 23.04 万亩，同比增长 6.35%；批准用海 204 宗，面积 14 万亩，同比增长 243%；批准林地 1442 宗，面积 12.36 万亩，同比增长 16%。

另一方面，自承接国家用地审批权以来，建设项目用地预审省级以上审批时间由原来的平均用时 127 天缩减到 53 天，减少了 58%；用地审批省级以上审批时间由原来的平均用时 352 天缩减到 89 天，减少了 75%，全力以赴跑出用地审批 ' 广东加速度 '。

实行 ' 容缺受理审查 ' 制度 

为推动一批重大项目在用地、用海、用林审批方面取得突破性进展，广东省自然资源厅印发《百个重大建设项目 ' 百日攻坚 ' 专项行动工作方案》。

' 双百 ' 行动对重大项目实行 ' 容缺受理审查 ' 制度，在符合必要条件和主要材料齐全的前提下，允许边审查、边补材料，材料齐全无误后作出审批，有效压缩组卷报批时间，提高审批效率。

'双百’行动目前已完成广州至清远城际轨道交通北延线、珠海至肇庆高铁江门至珠三角枢纽机场段、长春至深圳国家高速公路河源热水至惠州平南段改扩建项目等 18 宗项目用地预审与选址；完成黄茅海跨海通道工程、佛清从高速公路公路一期工程、广州从化至清远连州高速公路一期工程等 22 宗项目用地报批。

四川：省交通运输厅与自然资源厅会商研究交通建设用地保障工作

8月12日，四川省交通运输厅与自然资源厅会商交通建设用地保障工作，并就用地组卷要件办理、用地预审报批、违法用地查处等方面进行深入交流。

双方一致表示，将继续加强会商研判，巩固拓展长效机制，强化交通重点项目用地保障，奋力推动四川交通“十四五”开好局起好步。

长期以来，两厅深化交流、加强对接，在交通重点项目国土规划衔接、生态红线预留、用地预审、用地审批、地材保障政策等方面，构建和维持了良好的运行机制。下一步，两厅要研究制定“三级”调度机制，围绕新开工、在建交通重大项目建设用地保障等方面持续发力，为四川交通“十四五”开好局、起好步，推动治蜀兴川再上新台阶作出新的更大贡献。

下一步，四川省交通运输厅将继续坚持规划引领，超前做好规划对接，结合区域交通运输发展规划和“十四五”规划，认真做好交通国土空间规划编制工作，为交通运输发展预留空间。

今后，双方将进一步深化务实合作，建立信息通报机制，共享基础数据，加快问题处置，谋划实施好成渝地区双城经济圈交通基础设施建设，加快建设交通强省。

内蒙古自治区：公路用地“包干负责”加速重点公路建设

前一段时期，内蒙古自治区提出要实施一批补短板、增后劲的重点项目，加强交通运输等重点领域和薄弱环节基础设施建设。

然而，内蒙古目前仍有部分地区存在高速公路及国省干线公路等重点项目建设用地审批滞后、征地拆迁缓慢等问题。

随着《关于进一步做好公路交通基础设施建设有关事宜的通知》发出，自治区明确通过落实地方政府主体责任、推行包干负责模式、规范审批程序、切实加强分工协作等方式，深入推进公路交通基础设施建设。

严控项目选址范围内新增地面附着物

“以后有了包干负责模式，我们的征地拆迁工作就更好实施了！”苏化高速公路锡盟段项目经理感慨地说。苏化高速公路项目锡盟段开工建设，项目负责人十分头疼征地拆迁工作。

土地和附着物的主导权并不在建设单位，沿线居住的基本都是牧民，项目部组建了征地拆迁办公室，多次协调才保障了建设进度。

在公路总里程达20余万公里、农村公路通车总里程达16.2万公里的内蒙古，征地拆迁是公路建设的主要难点之一，在一定程度上制约了当地的公路交通基础设施建设。

《通知》明确提出，征地拆迁推行包干负责模式，维护群众合法权益，更好地推进高速公路及国省干线公路等重点公路项目建设进度。项目法人与项目所在盟行政公署、市政府或旗县（市、区）政府按照征地拆迁补偿相关法律规定，协商确定征地拆迁资金包干和其他具体事项，签订征地拆迁协议，协议中应明确征迁的工作内容、操作程序、征迁机构、完成期限、风险控制、奖惩等相关内容。

对于征地拆迁范围和数量如何严格控制，《通知》也做了进一步阐释，明确项目批准立项后，沿线地区要严格控制项目选址范围内新增地面附着物。在项目勘察设计阶段，征地拆迁的内容、数量由勘察设计单位、项目法人及沿线地区政府三方共同调查、核实、确认。沿线地区政府应与项目法人、勘察设计单位共同赴现场收集数据、拍照取证，发布控违公告。

指定专人负责用地审批

在加快协调配合、各部门分工负责推进公路建设方面，内蒙古在不断探索。内蒙古自治区政府曾出台《关于加快现代综合交通基础设施建设的意见》，明确提出交通运输、国土资源、环保等部门要充分发挥职能作用，加快公路建设步伐。

推进过程中，一个亟待解决的问题摆在了眼前：部分地区高速公路及国省干线公路等重点公路项目建设出现了用地审批滞后的问题。

为了提高用地审批效率，内蒙古自治区今后将着力规范审批程序，高速公路及国省干线公路等重点公路建设项目征用林地、草原以及建设用地审批手续由地方政府负责牵头办理。沿线地区政府要指定专人负责该项工作，统筹协调相关部门，加快各项审批工作进度，为项目及时开工建设创造良好条件，同时要抓紧协调解决重点公路建设项目征用草原、林地、土地等程序性遗留问题。

《通知》还进一步细化了各部门的职责分工，提出项目法人要及时落实并拨付征迁补偿资金，配合地方政府及相关部门办理审批手续；林业和草原、农牧、自然资源等部门要加强指导，针对公路交通基础设施建设项目开辟审查审批绿色通道，加快组件审批进度。

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▎资料来源：四川省交通运输厅、新快报、安徽省自然资源厅、闪电新闻、金台资讯、中国交通新闻网、福建省人民政府、李昂《公路用地审批的“变”与“不变”》