【案例研究】为五保户拆除危房的提供劳务者受害责任纠纷中的乡镇人民政府责任认定
【案例研究】为五保户拆除危房的提供劳务者受害责任纠纷中的乡镇人民政府责任认定
原创 汪云波等 最高人民法院司法案例研究院 2018-08-16
不乱于心，不困于情
不畏将来，不念过往
戴花平、程寒等诉程继祜、岳西县店前镇人民政府等提供劳务者受害责任纠纷案
关键词
五保供养制度变迁 协助管理义务
委托关系 提供劳务者
受害责任 过错归责原则
裁判要旨
当前，脱贫攻坚工作进入决胜阶段。在贫困人口中，五保户是贫困程度最深的群体，为五保户解决“住不愁”的问题，是摆在各级政府面前的重要任务。在现行五保供养制度下，当五保户的住房不能满足基本居住条件时，乡镇人民政府是为五保户解决住房的法定义务主体。在五保户选择拆房改建时，这项法定义务的内容是对改建事宜承担协助管理的责任。因此，在提供劳务者为五保户拆除危房时，接受该劳务的是物权人五保户，其如有过错，自应承担相应责任；乡镇人民政府在履行协助管理义务时如有过错，也应承担相应责任。妥善处理好这类纠纷，对于脱贫攻坚工作具有重要意义。
相关法条
国务院《五保户供养工作条例》
第九条 农村五保供养包括下列供养内容：…（三）提供符合基本居住条件的住房…；
第十二条 农村五保供养对象可以在当地的农村五保供养服务机构集中供养，也可以在家分散供养。农村五保供养对象可以自行选择供养形式。
第十七条 乡、民族乡、镇人民政府应当与村民委员会或者五保供养服务机构签订供养服务协议，保证农村五保供养对象享受符合要求的供养。村民委员会可以委托村民对分散供养的农村五保供养对象提供照料。
《中华人民共和国民法通则》第六十三条 公民、法人可以通过代理人实施民事法律行为。
代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。
……
《中华人民共和国侵权责任法》第三十五条 个人之间形成劳务关系，…提供劳务一方因劳务自己受到损害的，根据双方各自的过错承担相应的责任。
案件索引
一审：安徽省岳西县人民法院(2017)皖0828民初149号（2017年9月1日）
基本案情
被告程继祜是五保户，其住房是危房，由被告岳西县店前镇河西村委会列入危房改造计划。为落实该户危房改造牵头人，河西村委会副主任胡某与五保户族人被告程经福协商，程经福同意牵头。对此，胡某也征求了程继祜意见，程继祜表示认可。期间，程继祜本人也找到程经福，要求程经福牵头，并建议程经福做事时带上程诗文。2016年8月11日，程经福邀程诗文一道开始拆除程继祜家危房，十点多钟程诗文从屋顶摔下致伤，后经医治无效死亡。程诗文亲属戴花平、程寒等因程诗文死亡造成的各项损失计360710.49元。程诗文系农民，1951年12月9日出生。其亲属戴花平等四原告提起诉讼认为，程经福、店前镇人民政府、店前镇河西村委会应承担共同侵权责任。程继祜是受益人，但本案有侵权人，程继祜不应承担责任。故请求判令店前镇政府、河西村委会、程经福连带赔偿原告因程诗文死亡所致各项损失。
五保户程继祜无劳动能力，但有行为能力。2004年9月23日，河西村委会与学堂村民小组及该组村民程经林签订了一份有关程继祜的五保供养协议，协议约定村委会义务是协调各项五保供养标准落实兑现等，确定程经林为该户联系人；村民小组负责粮、食油、柴筹集，住房维修，死后安葬，落实扶养人（领养人）；抚养人负责该户的日常生活安排和照料、生病期间的护理，协助管理该户的财产等。庭审中，河西村委会认可程经林为名义上的领养人。
安徽省岳西县是国家级贫困县，该县计划于2017年在安徽省率先实现脱贫。因此，该县脱贫攻坚工作艰巨繁重，扶贫工作力度大，政策措施较多。五保户是贫困人口中的深度贫困群体，脱贫难度更大。为解决贫困人口“住不愁”问题，该县出台了“农村危房改造工程”的政策。按农村危房改造政策，改建主体为农户，改造资金以农户自筹为主，政府补助为辅，对五保户政府户均补助2万元。该案发生的背景是乡镇政府利用危房改造资金为五保户解决住房困难，是扶贫工作中的一项重要惠民举措。因此，该案的审理对于该地区五保供养工作、脱贫工作有较大的影响。
裁判结果
安徽省岳西县人民法院于2017年8月24日主持调解，达成了如下调解协议：
由店前镇人民政府补偿戴花平等四原告因程诗文死亡产生的损失98000元，戴花平等四原告放弃其他请求。诉讼费7458元，减半收取3729元，由戴花平等四原告承担2579元，由店前镇人民政府承担1150元。
裁判理由
安徽省岳西县人民法院认为：在现行五保供养制度下，乡镇人民政府是五保供养主体，当五保户的住房不能满足基本居住条件时，乡镇人民政府是为五保户解决住房的法定义务人。在五保户选择申请农村危房改造工程补助资金拆房改建时，这项法定义务的内容是对改建事宜承担协助管理的责任。程继祜选择申请危房改造资金对自己的危房进行改建，其是危房改建的主体，店前镇人民政府负有对改建事宜提供协助的义务。程诗文为五保户拆除危房，接受该劳务的仍是物权人程继祜；店前镇政府将五保供养义务委托村委会履行，河西村委会将其中协助程继祜拆屋改建的管理责任委托程经福履行；程继祜与政府协助管理义务的受托人程经福在选任程诗文拆屋上形成合意，在选任提供劳务人员方面存在共同过失。因此，店前镇政府与程继祜应当共同承担选任过失责任。河西村委会、程经福作为委托关系的当事人，在完成委托事项时因过错造成他人损害，在本案中无需担责，对外责任应由委托人店前镇政府承担。程继祜作为五保户，如无财产可供其承担应负的法律责任时，从五保供养法律关系角度，店前镇政府还应对程继祜所负法律责任最终负责。因原告虽主张程继祜是受益人不是侵权人与事实不符，但其不要求程继祜承担责任不违背法律规定，故无需判决程继祜担责。程诗文是农村普通农业劳动者，不具备建筑从业资格，且是已近65岁花甲老人，从事拆屋这一空中作业，从劳动能力上看明显不相适应。其在从事劳务过程中，对其自身安全疏忽大意，没有尽到谨慎的注意义务，造成从屋顶摔下的事故发生，负有较大的过错，是其受伤致死的主要原因，故应自负主要责任。
基于以上理由，也鉴于该案的特殊性，该院主持各方进行了多轮调解，最终达成调解协议，以调解方式结案，取得了较好的社会效果。
案例注解
本案在审理中，对于案件性质为提供劳务者受害责任纠纷及提供劳务者程诗文负有较大过错没有争议。争议在于谁是接受劳务者、各相关主体应否担责。第一种意见认为，五保户程继祜是物权人，程经福是受其委托并按其指示选任程诗文拆屋，劳务接受者是程继祜，其应承担选任过失之责，其他主体无需担责。第二种意见认为，村民委员会是五保供养主体，是为五保户提供住房包括拆屋改建的义务人；程经福是受河西村委会委托负责为五保户拆屋改建，程诗文是程经福选任，委托人村委会是接受劳务者，应承担选任过失责任，程经福作为受托人对外无需担责；程继祜仅是向程经福提出选任建议，其无权决定选任，无需担责；店前镇政府无需担责。第三种意见认为，在现行五保供养制度下，乡镇人民政府是五保供养主体，当五保户的住房不能满足基本居住条件时，乡镇人民政府是为五保户解决住房的法定义务人。在五保户选择申请农村危房改造工程补助资金拆房改建时，这项法定义务的内容是对改建事宜承担协助管理的责任。程诗文为五保户拆除危房，接受该劳务的仍是物权人程继祜；店前镇政府将五保供养义务委托村委会履行，河西村委会将其中协助程继祜拆屋改建的管理责任委托程经福履行；程继祜与政府协助管理义务的受托人程经福在选任程诗文拆屋上形成合意，存在共同过失，因此，店前镇政府与程继祜应当共同承担选任过失责任。河西村委会、程经福作为委托关系的当事人，在完成委托事项时如因过错造成他人损害，对外责任由委托人镇政府承担，在本案中无需担责。程继祜作为五保户，如无财产可供其承担应负的法律责任时，从五保供养法律关系角度，店前镇政府还应对程继祜所负法律责任最终负责。因原告虽主张程继祜是受益人不是侵权人与事实不符，但其不要求程继祜承担责任不违背法律规定，故无需判决程继祜担责。
之所以产生上述争议，是由于当事人程继祜的五保户这一特殊身份，导致在确定责任主体上呈现出一定的复杂性。以下试析之。
一、我国五保户供养制度发展的历史回顾
五保供养政策是政府或社区对农村无法定赡养、抚养、扶养人或虽有但无相应能力的无劳动能力、无生活来源的老人、未成年人和残疾人实施供养的社会救助政策，是我国数千年来敬老抚幼、扶残助孤悠久传统的制度化，是农村社会保障体系的重要一环。其发展大体经历了以下两个阶段：
（一）集体供养的互助共济阶段（1956—2005）
1、合作化和人民公社化时期，五保供养政策开始形成和发展，属于典型的社区供养。制度规范主要有《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》《高级农业生产合作社示范章程》《农村人民公社条例（修正草案）》等。制度内容主要是，供养对象是农村无劳动能力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残；供养内容是保吃、保穿、保烧（燃料）、保教、保葬；供养主体是农村基层集体经济组织（生产队、大队、生产小组等）；供养物资来源是集体收益（提取一定比例的公益金等）；供养形式是分散与集中相结合。
2、实行联产承包责任制后到农村税费改革时期，五保供养政策进入调整、过渡阶段，以社区供养为主，国家和社会资助为辅，是集体福利事业性质。制度规范主要有《中共中央关于进一步加强农业生产责任制的几个问题的通知》《安徽省农村五保户供养暂行规定》《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》《国务院农民承担费用和劳务管理条例》《国务院农村五保供养工作条例》等。制度内容主要是，供养对象是农村无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人但无扶养能力，无劳动能力和无生活来源的老年人、残疾人、和未成年人；供养内容是保吃、保穿、保住、保医、保葬、保教等；供养主体仍是农村基层集体经济组织为主；供养物资及资金来源不断变化，主要有集体收益、村提留、乡统筹的公共事业经费、农业税和农业特产税附加、政府的定期和临时救济等，税费改革后，以财政转移支付形式列入县乡财政预算。
（二）国家公共救助阶段（2006年至今）
2006年1月，《农业税条例》废止，国务院颁布新修订的《农村五保供养工作条例》，新的现行的五保供养体制得以确立。该体制改社区救助为国家公共救助，主要体现在资金来源上，五保户供养资金列入地方政府财政预算，有农村集体经营收入的地方，可以从中安排资金用于补助和改善五保户的生活，即以国家财政供养为主、集体保障为辅；在供养主体上，农村集体组织不再是五保供养的供养义务主体，该义务转由乡镇人民政府承担，村集体（村委会）乃至村民可以接受乡镇人民政府委托具体办理供养事务。在五保供养对象及供养内容上延续前述第二阶段变化不大。在五保供养工作的管理体制上，加强了中央及地方各级人民政府的行政管理责任，并赋予村委会在五保供养工作的管理上上负有协助职责。与低保政策、贫困户帮扶政策、农村养老政策、农村医保政策等结合，我国农村社会保障体系臻于完善。
二、乡镇人民政府是为五保户解决住房的法定义务人
根据2006《五保户供养工作条例》，乡镇人民政府在五保户供养工作上有两方面的法定职责。一是五保供养工作行政管理职责，该职责是行政责任。条例第三条规定，乡、民族乡、镇人民政府管理本行政区域内的农村五保供养工作。第七、八、十一、十八、二十四条分别规定了乡镇政府的具体行政管理职责。二是五保户供养义务主体职责，该职责是民事责任。条例第十七、十四、二十四、九、十条对乡镇政府的供养义务做了具体规定。乡镇人民政府的五保供养义务范围主要是保吃、保穿、保住、保医、保葬、保教等，内容主要是生活事宜的安排照料、就学就医的保障、财产的协助管理等，其中，为五保户“提供符合基本居住条件的住房”即为五保供养义务之一。
村民委员会在五保户供养工作上的法定职责有一项，即条例第三条第三款规定的“村民委员会协助乡、民族乡、镇人民政府开展农村五保供养工作”和第七条规定的对五保户申报进行评议的职责。该职责是法律赋予非行政主体履行一定行政职能的情形，也即村民委员会依法协助乡镇人民政府履行公务，是行政责任。条例没有规定村民委员会是五保供养的民事义务的责任主体。
根据条例，乡镇人民政府在尊重五保户意愿前提下，可以通过协议的形式，将自己的五保供养的民事义务委托出去，委托五保供养服务机构集中供养或者委托村民委员会分散供养。在此情况下，村民委员会是接受乡镇人民政府委托代为履行义务，而不是法定的自己的供养民事义务。同时村民委员会还可以转委托村民对分散供养的五保户提供照料。
由此可见，为五保户解决住房的法定义务人是乡镇人民政府。乡镇政府履行此项义务的方式可以根据实际情况而定，比如可以采取集中供养方式，将五保户交由五保供养服务机构供养；也可以租赁住房分散供养。如果五保户尚有财产，或者正好符合农村危房改造政策资金补助条件，且该五保户又有改建意愿时，也可以对五保户的危房进行改建。本案就是这种情况。这种情况下，房屋改建的主体是五保户，但乡镇政府对改建事宜负有协助管理的法定义务。
三、五保户作为房屋所有者行使物权和乡镇人民政府履行提供住房义务职责之间的冲突与协调
五保户虽然要依赖政府供养，但其作为民事主体的资格依然存在，其可以自己行使民事权利，在其无民事行为能力时，可以由其监护人代理行使民事权利。当其住房属于危房，符合国家危房改造政策时，其有权向政府申请获得危房改造补助资金，对危房进行改建。其作为物权人，是危房改建的主体，可以自主行使相应权能，如消灭权——将房屋拆除，原始取得权——重建房屋，将建设事务发包或委托给他人的自主权等。
另一方面，当五保户房屋属于危房时，即构成不能满足基本居住条件，此时乡镇人民政府为五保户提供住房的义务由此发生。在五保户选择危房改建时，乡镇政府的义务就是对于改建事务协助管理，如帮助五保户将建设工程发包给他人，帮助选择恰当的劳动者提供劳务，帮助采购各种建筑材料等。要履行好这一义务，相应地必然具有一定的管理权。
这样，乡镇人民政府在履行协助管理职责时对有关事项的管理权与五保户行使物权权能发生交叉竞合，在实务上难免出现冲突。要协调两者关系，必须正确把握乡镇人民政府管理权的特性，即从属性和独立性。从属性表现在，该管理权是为五保户利益服务的，是为履行提供住房义务而产生的；在顺位上，五保户的物权权能为先，当五保户有意愿且有能力自主解决时，该管理权不必行使，只有五保户没有能力自主解决且要求政府履行义务时才可行使；行使该管理权应当尊重五保户意愿，五保户有权表达自己的意见，行权时不得损害五保户利益，否则应承担相应的法律责任。独立性表现在，该管理权是与协助管理法定义务相附随的，是法定的，可以在不损害五保户利益的前提下依照法律独立行使，与通过承包或接受委托管理事务时受发包方或委托人意志约束有所不同；行使管理权时，要尊重五保户意愿，但对五保户的无理要求或者违法的意思表示可以拒绝，否则，应独立承担由此产生的法律责任，这与通过承包或接受委托决定事务时按发包方或委托人意志行使决定权产生的法律责任由发包方或委托人承担有所不同。
乡镇政府对五保户的协助管理制度与监护制度有相似之处。一是权力义务的发生都是法定的而不是意定的，乡镇政府对五保户的协助管理是基于五保供养法律的安排，监护是基于民法对特定身份的人或组织并按照法定的条件和程序成立的（仅具有完全民事行为能力的成年人可以意定监护人）。二是都为管理或监护对象的利益服务，管理人或监护人实施行为以管理或监护对象的名义进行，产生的权利和义务由管理或监护对象享有和承担。三是如损害管理或监护对象权益或者不正确履行义务，要依法承担法律责任。这两种制度也有区别。一是监护人在最大限度尊重监护对象意愿和利益的前提下可以独立作出意思表示，协助管理人虽可以在不损害五保户利益的前提下依照法律独立行使管理权，但根本上还要受五保户本人或其监护人意志约束，有从属性，当然对于管理对象违法的意思表示可以拒绝。二是监护对象损害他人或监护人不当乃至违法管理监护事务造成他人损害，法律责任由监护人承担；五保户损害他人，法律责任由其本人或其监护人承担，协助管理人仅对不当或违法履行管理职责承担法律责任。当然，因五保户应担责而又无可供担责财产情形下，基于五保供养关系，乡镇政府应当拨付相应资金给五保户履行义务，以消灭五保户所承担的法律责任，但这项责任已是间接责任。
四、本案当事人法律地位的界定
要准确界定当事人的法律地位，首先就要厘清案件中的不同法律关系。本案中，存在一干多枝、多重法律关系相互交织的复杂情况。
本案居于主干地位的、基础的法律关系是劳务法律关系。其中，程诗文是提供劳务者没有疑议。根据本案事实，程继祜的住房是危房，符合农村危房改造资金补助的条件，本人有意愿改建，其虽是五保户，只是无劳动能力及经济来源，但不是没有民事行为能力，可以成为改建主体。需拆除的危房物权人是程继祜，危房改造的资金是政府应申请补助给程继祜的，危房改造后的房屋物权人也是程继祜。程继祜向程经福提出了叫程诗文帮做事的建议，程经福认同该提议，邀请程诗文帮助拆屋，程继祜的意思通过程经福向程诗文转达，程诗文以行为接受了该邀约。因此，程诗文与程继祜之间成立了以为程继祜拆屋为内容的劳务法律关系，程继祜是程诗文所提供劳务的接受者。
因五保户程继祜的住房是危房，不能满足基本居住条件，店前镇政府为其提供住房义务发生的条件成就，又因程继祜选择危房改建，镇政府提供住房义务的内容就是协助程继祜管理改建事务。这样，在店前镇政府与程继祜之间成立了以协助程继祜管理拆屋改建事务为内容的五保供养法律关系，镇政府是协助管理义务人，程继祜是接受协助的权利人。
五保户程继祜不是在五保供养服务机构集中供养，是在家分散供养。从河西村委会与程继祜所在村民小组订立五保供养协议来看，店前镇政府已将其对程继祜的供养义务委托给河西村委会，河西村委会又将此义务转委托给村民小组。这里存在两个委托法律关系，一个是镇政府与河西村委会的委托关系，另一个是河西村委会与村民小组的转委托关系。就协助程继祜危房改造这一单项事务，河西村委会副主任与程经福协商一致且经程继祜认可，委托给程经福，在河西村委会与程经福之间成立了又一个委托法律关系。因此，形成了以为协助程继祜改建危房为内容的连环委托关系，其中，委托人是店前镇人民政府，河西村委会是受托人同时又是转委托人，程经福是最终受托人，程继祜是委托事项的受益人（权利人）。
程经福接受程继祜建议，邀程诗文拆屋，程诗文接受要约参与拆屋，由此成立了劳务法律关系。要约行为的直接行为人是程经福，但其是以镇政府委托的协助管理义务人的身份实施行为，打理的不是自己的事务，是镇政府的事务，所以程经福不是该劳务关系中的主体。镇政府通过程经福以五保户的协助管理义务人的身份，加入到劳务法律关系当中，附随于接受协助管理义务的五保户程继祜一方，成为本案劳务法律关系中的特殊主体。
河西村委会副主任在委托程经福时告知了程继祜，程继祜表示认可，其稍后还亲自表示请程经福帮忙牵头。程继祜作为协助管理义务的接受人，对协助义务人委托的人选有权表达意见，如认为该人选可能损害其利益还可以提出反对，因为该受托人即将管理的事务关系他的切身利益。但并不因此在程继祜与程经福之间成立委托关系，因为程继祜与镇政府之间有协助管理为内容的法律关系存在，只是镇政府将其义务委托程经福履行而已，该协助管理义务以服务程继祜利益为目的，受益人自然可以表达意见以维护自身权益。
本案中还存在其他一些法律关系。如程经福自己也参加了拆屋劳动，其与程继祜之间也成立了劳务法律关系；程继祜作为住房属于危房的农民，与镇政府之间成立接受农村危房改造工程补助的行政法律关系；镇政府、村委会作为农村危房改造工程的组织者、管理者，与危房农户（包括程继祜在内）之间存在以对农户申请进行调查、审核、审批，资金拨付、监督，改建工程管理等为内容的行政法律关系等。这些关系与本案诉讼标的没有关联，故不做赘述。
五、本案当事人法律责任的确定
在劳务法律关系中，作为劳务提供者，对自身的人身安全负有注意义务。程诗文是农村普通农业劳动者，不具备建筑从业资格，且是已近65岁花甲老人，从事拆屋这一空中作业，从劳动能力上看明显不相适应。其在从事劳务过程中，对其自身安全疏忽大意，没有尽到谨慎的注意义务，造成从屋顶摔下的事故发生，负有较大的过错，是其受伤致死的主要原因，故应自负主要责任。
程继祜是程诗文拆屋劳务的接受者，作为程诗文同组村民，知晓程诗文不具备拆屋资格和能力，仍建议选任其拆屋显有过失，其行为是导致此损害的原因力之一，与程诗文受害有一定的因果关系，故程继祜应对程诗文受害承担一定法律责任。
程经福在程继祜向其推荐程诗文帮拆屋时，作为同组村民，应当知道程诗文并不具备拆屋作业的相应资格和能力，其不加拒绝，仍然邀请了程诗文，存在选任过失，是履行协助管理义务不当。其行为是导致此损害的原因力之一，与程诗文受害有一定的因果关系，应当承担一定责任。法律规定，受委托人实施民事行为所产生的法律后果由委托人承担。因此，程经福作为镇政府的受托人，其应负的责任由店前镇人民政府承担。河西村委会作为转委托人，对受托人程经福的行为产生的后果无需对外担责。镇政府如认为程经福履行受托义务存有过错、河西村委会在转委托关系中监督不力，有违委托协议，可以另行依法追究。
程继祜与程经福在选任程诗文时存在合意，具有共同过失。因此，程继祜与店前镇政府应当对程诗文死亡造成的损失的次要部分承担连带赔偿责任。
案例编写人：汪云波、蒋黎明、储爱武
工作单位：安徽省岳西县人民法院
案例编写人：汪云波、蒋黎明、储爱武
工作单位：安徽省岳西县人民法院
参考文献：
[1]、战建华：《农村五保供养制度的历史演变》，《经济与社会发展》2010年第五期，第五页；
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[6]、王先进：《五保供养政策的历史传承与制度创新》，道客巴巴http://www.doc88.com/p-9488732950105.html