城市更新 |从16个不同维度分析沪上深三地城市更新政策

维度一、迫切程度

共性趋势：由增量扩张向存量挖潜转变

根据各地土地利用十三五规划及国土资源局/厅，三地城市更新迫切程度如下表所示，可见上海和深圳的建设用地规模已达极限，这也是上海市城市规划提出未来的建设用地规模负增长目标的原因。城市更新将在未来形成新增供给的重要来源。

表2 沪深广三地城市更新迫切程度梳理

维度二、政策成熟度

深广城市政策体系较为完善，主次分明

研究制定中的《深圳市城市更新条例》是地方法规级别的政策文件。深圳的城市更新政策级别较高，级别类型相对较多；政策对象更加细致全面，涵盖了城市更新对象的方方面面；政策内容比较齐全，从宏观的政策办法规定和实施细则，再到具体的技术标准和基本的操作程序。

广州城市更新政策的总纲性文件《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号，2015年）是地方政府规章，其配套文件《关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》（穗府办〔2015〕56号）已颁布，操作指引《广州市城市更新片区策划方案编制指引（试行）》等文件在征求意见中。

而上海城市更新政策的总纲性文件《关于印发<上海市城市更新实施办法>的通知》（沪府发〔2015〕20号）为低一层次的地方规范性文件，其配套文件《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》在征求意见中。

维度三、管理职责

城市更新成为城市发展的常态化工作，各城市均设立城市更新组织。

深圳及广州设立了市、区两级城市更新机构。城市更新局负责领导全市城市更新工作，对城市更新工作涉及的重大事项进行决策。各区城市更新部门负责组织辖区内城市更新的具体实施工作。城市更新局和各区城市更新部门均为常设性机构。

上海则由市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组，下设办公室在市规划国土主管部门，具体实施工作由区县人民政府指定相应部门执行。

维度四、参与主体

共性趋势：坚持政府主导的前提下，鼓励多方主体参与、利益共享。

广州城市更新的工作原则为“政府主导、市场运作；统筹规划、节约集约；利益共享、公平公开”。广州对政府主导与统筹体现的较为强化和显著，广州城市更新1+3政策规定“三阶段推进”：

• 数据调查、片区策划和调整控规阶段完全由政府主导；
• 项目实施方案编制、审批阶段由政府主导；
• 项目实施阶段，可按公开公正透明程序规定引入合作企业。（另有明文规定规范合作企业的引入机制，也由“政府主导并审核”合作企业的引入。）

深圳城市更新原则侧重强调“公众参与”原则，充分调动公众参与的热情和积极性。深圳的公众参与方式多于并且参与程度要高于上海广州，不仅在申请制度和实施准入制度上保障公众的投票权和决定权，还在城市更新各个环节多次进行公示，以及建立多种公示平台，让公众尽可能参与到城市更新工作中。

值得一提的是，深圳历年的城市更新实践完全采取市场运作模式，如此导致市场主体对现状情况复杂、公共设施缺口较大、短期收益不高的片区没有积极性，因此近年新政中深圳明确提出强调政府主导，如在《2016暂行措施》创新提出了政府主导、自上而下的重点更新单元方式，由区政府组织进行更新计划申报、更新单元规划编制，选择市场主体进行整体实施，充分发挥政府、市场两方面的作用。

上海为“规划引领、有序推进，注重品质、公共优先，多方参与、共建共享”。

三者都提到了规划的指导作用以及鼓励多方主体参与，利益共享。广州强调政府计划引导市场，深圳和上海则强调了“公共利益”，其中深圳更是以“公众参与”为强调原则。

维度五、规划单元

规划统筹为引领，单个项目地块改造向“片区单元先行、整体统筹规划”发展。

深广沪三地的城市更新政策中均强调了规划统筹引领的重要性，以“区域先行规划”为抓手。

深圳表述为“城市更新单元”，上海表述为“区域评估，城市更新单元”，广州表述为“城市更新片区”。单元或片区综合考虑各项因素划定，可包括一个或多个城市更新项目。

其中上海创新提出区域评估：《上海市城市更新实施办法》第九条提出：城市更新区域评估应当形成区域评估报告，主要包括地区评估及划定城市更新单元。其中划定城市更新单元部分规定：按照公共要素配置要求和相互关系，对建成区中由区县政府认定的现状情况较差、改善需求迫切、近期有条件实施建设的地区，划定城市更新单元并予落实。

而深圳市创新提出规定十个重点更新单元，并对这十个重点更新单元提出各项重点政策。其扶持力度最为重大，推进速度更快。

维度六、土地收储及出让方式

平衡各方利益，激发市场活力

广州改造成居住用地需公开出让，深圳、上海改造成居住用地可采用协议出让的方式。

上海近年来的69号文、22号文、23号文均对土地政策做出了较为详细的规定。首先是土地收储及出让方式维度，上海的文件对于存量工业用地盘活，可以采取非公开出让的区域整体转型开发方式进行土地收储；对于新增建设用地，则供地方式分类更细、更公开。具体政策梳理如表3所示。

表3 上海市最新国土规划政策对土地收储及出让方式的规定梳理

深圳土地收储及出让以协议出让为主要方式，形成了深圳特色，也使得深圳政府角色更为灵活。新版《暂行条例》11.4规定：对于拆除重建类项目，处置后的土地可以通过协议方式出让给项目实施主体进行开发建设，其分摊的建筑面积按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价（其中的10%为对历史用地行为的处理）。对于旧工业区综合整治类增加生产经营性建筑面积的项目，处置后的土地可以通过协议方式出让给继受单位，使用年期为30年；新建建筑面积部分按照本暂行措施规定缴纳地价后可按程序登记在继受单位名下。另外对市政府《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见》（深府〔2006〕258号）确定的70个旧城旧村改造项目，根据城市更新单元规划确定的开发建设用地，按照《实施细则》第六十二条缴交地价后可以通过协议方式出让给经确认的项目实施主体。

广州最新的城市更新“1+3”政策对旧村庄旧厂房收储出让的方式做了较为详细的规定。具体来看，最新政策创新改进之处主要在于旧村庄融资地块可公开出让给市场主体或协议出让给村集体经济组织。详细规定如表4梳理所示。

表4 广州城市更新“1+3”政策对旧村庄收储出让方式的规定梳理

维度七、土地出让价格

上海“69号文”的土地出让价格相对来说全面最优惠，因为限定了园区平台作为唯一的受让主体类别，同时是唯一可直接推算土地出让价格的文件：工业标准厂房类用地出让价格不低于工业用地基准地价的0.7倍（“22号文”所有用地都是以“地段+用途”做参照，而不是只以单一的“工业用途”为参照；“23号文”则规定不低于工业用地基准地价，即1倍），研发总部产业类用地基准价不低于工业用地基准地价的1.5倍（“22号文”与其倍数基本一致，“23号文”虽然与其倍数一致，但区别在于这个倍数是出让起始价，而不是最终出让价），研发总部通用类用地出让不低于工业用地基准地价的1.05倍（工业用地基准价*1.5*0.7，但“22号文”、“23号文”都是以同地段办公用地基准地价为参照，不再是以工业用地基准地价为参照，出让价格相差12倍）。那么从地价来看，总体上、客观上最受鼓励的是工业标准厂房类，其次是研发总部产业类，最后是研发总部通用类（张江+园区平台除外）。

表5 上海市最新国土规划政策对土地出让价格的规定梳理

深圳：深圳今年最新的《暂行条例》第十五条明确提出简化城市更新地价体系。整合地价标准类别，简化城市更新项目地价测算规则，建立以公告基准地价标准为基础的地价测算体系（各用地类别或改造类型的修正系数详见表6）。在保持城市更新地价水平相对稳定的前提下，城市更新地价测算逐步纳入全市统一的地价测算体系。城市更新项目地价可不计息分期缴交，首次缴交比例不得低于30%，余款1年内交清。

表6 深圳城市更新暂行条例对土地基准地价的规定

广州在上述表格的土地出让政策中已经体现出土地出让价格的规定，即旧村庄融资用地出让时，融资楼面地价参照半年内公开出让成交价确定，融资地块合作改造和自主改造，协议出让按市场评估价20%计收出让金。另外广州城市更新“1+3”政策还对旧村庄更新明确提出“完善手续”规定，即集体用地转为国有，转移或补办出让时，按土地市场评估价20%或房屋市场评估价5%计收出让金；纳入微改造的，按市场评估价30%计收出让金

维度八、物业转让比例

上海对物业转让比例的规定也很细致，具体梳理如表7所示。按照“22号文”和“23号文”，研发总部通用类可售比例都为三成，存量转型商办可售为五成，但相应地价比研发总部通用类要高出约30%。

表7 上海最新国土规划政策对物业转让比例的规定梳理

深圳：《深圳市工业楼宇转让管理办法（试行）》第九条：城市更新项目改造后形成的工业楼宇可分割转让。城市更新项目中作为工业配套设施的配套办公、配套单身宿舍以及小型商业服务设施可分割转让，其建筑面积一般不得超过项目总建筑面积的30%。

广州在城市更新“1+3”政策的旧厂房收储内容中规定，超过三公顷且改造为总部、现代服务业，不超过50%可自行改造，其余纳入土地储备；不足三公顷的，控规总建面30%无偿交政府统筹，可自行改造；集体旧厂房或工业园区，没有留用地指标的，将该部分30%无偿交给政府，超出权益面积4:3:3由市、区、村分配。

以上从八个维度对三个城市的最新城市更新政策进行了梳理，文中所述的16个维度还剩余八个维度我们将于4月12-13日，在广州现场继续和大家进行深入分析研究。