谈平台公司承担地方政府债务的审计方法

发布日期：2018-07-06信息来源：株洲市审计局地方政府设立平台公司，主要目的是通过平台公司为政府举借债务、并委托平台公司以业主的身份组织公益性项目建设，政府将土地等一级开发的任务部分授权委托平台公司进行，通过土地开发取得的土地出让金返还给平台公司用于上述债务的还本付息。2014年以来，平台公司变相为政府的公益性项目举债建设，使得地方政府的隐性债急增，债务风险也压力巨大。党的十九大提出的打好“三大攻坚战”中，地方债务风险防范和化解被列为重点之一。省委省政府今年也高度重视这项工作，并对厘清政府债务责任、平台公司转型和地方债务化解风险防控进行了全面部署。株洲市委市政府要求市审计局牵头对平台公司承担的政府债务进行审计，并要求摸清底数、厘清责任、揭示风险、提出建议。当前地方政府债务的认定办法多为融资发生制法，即政府公益性投资项目签订了融资合同协议的金额或融资到位资金金额。审计机关在以往的平台公司审计中，发现平台公司以政府公益性投资项目融资的资金并未全额用于对应的项目，部分用于存款、购买理财产品、对外投资或其他经营性项目的。因此，上述政府债务认定办法存在不足之处。为了准确确定平台公司承担的政府债务数额、厘清政府与平台公司责任，经研究提出了“实际支付制”的审核办法来核定政府债务。“实际支付制”需要审查核实政府公益性项目工程建设总支出、财政的各项拨款补助资金、核算融资的利息和管理成本支出、财政拨付的土地开发出让纯收益等等。需审核的内容多、关联复杂、工作量巨大。为规范具体审计行为，制定如下审计办法：一、确定范围首先要明确纳入政府负债的项目范围。一是要有党委政府的审批，包括文件、纪要、计划、批示等明确由平台公司承担投资和业主责任。二是分清经营性项目和无收益的公益性项目。三是审查投资来源，是否由平台公司负债投资并由土地出让收益或其他财政资金偿还本息。符合承担党委政府交办、非经营性和无收益的公益性质，由平台公司举债进行投资并用财政性资金(含土地出让收益)偿还本息的纳入政府债的审计范围。政府债务按用途分为：民生保障类（含棚改项目）、文教卫等公共服务类、农田水利类、生态环保类、市政基础设施类、产业扶持类、政权建设类、土地储备类、其他公益类，形成中长期支出责任类有无经营收益PPP项目和政府购买服务等，二、审计的内容和方法1、核实项目依据和项目基本情况。包括项目名称、项目批准文件、项目的规模、项目投资估算概算预算、项目地理位置、业主单位等情况。2、审核项目资金来源(融资负债)及政府规定的还款来源渠道情况。3、审核项目建安工程的实际支付情况(A)。包括招投标上限值、中标及合同价款、至截止日财务实际支付款项、已完工程的结算情况及未完工程需后续支付情况、建设期利息支付情况、工程管理费支出、前期经费支付情况等。4、审核项目用地费用支付情况(B)。包括用地面积、土地报批费用支付情况、土地征拆征收经费支付情况等。对于片区开发成片土地征拆的要核算土地每亩平均成本及项目占地成本的分摊情况。5、审核项目的财政补助及拨款情况(C)。由财政提供拨款明细，并与平台公司的财务资料进行核实，包括中央和省补助资金、本级财政安排资金等。6、审核项目配套土地等资源及资源的开发收益情况(D)。由政府及财政、规划等部门提供项目配套资源的依据，审核配套资源的数量；国土部门提供土地等开发出让情况，审核已开发出让资源数量及出让总价；由财政部门提供出让金扣除政策性计提后的返还金额情况，审核出让金返还到位金额；对平台公司承担对应土地等资源开发的成本进行审核，包括报批费用和征拆征收费用支出等。财政返还的出让金额减去确认支付的资源开发成本，就核定为财政拨付该项目的债务还本付息资金。7、审核融资成本、管理运行成本分摊费用情况。(1)审核利息和除利息之外的融资贷款其他财务费用总额，并根据平台公司总融资额和为政府项目的支付额进行分摊，形成建设期利息(E)。(2)审核平台公司管理运行费用成本分摊(F)。对集团公司相关成本按融资总额核定单位分摊成本，并按为政府支付数额核算分摊数量；对子公司的相关费用按子公司业务中政府公益项目和自营项目比例分摊，子公司只承担政府公益投资的，则其相关费用全额计取。8、项目完工后债务利息(G)按复利计算，综合融资成本率采用融资平均利率加利息外费用分摊率。三、平台公司承担政府债务审计汇总公式计算：平台公司为无收益公益项目的实际支出（Z）等于实际项目支出(含项目建设期利息)+管理费用支出+完工后债务利息支出，即：Z=A+B+F+G。平台公司承担的政府债务=实际支出-财政项目补助拨款-财政返还土地等资源开发形成的纯收益，即：平台公司承担的政府债务= Z-C-D。审计截止日后期续建项目预计需支出金额的估计，已结算未支付完的按结算值估计计算，未结算的按概算中的建安费用估计(或按合同价估计)计算，征拆费未支付完的按征拆合同价估计。四、平台公司承担政府债务的风险分析平台公司承担的政府债务主要靠政府配套的土地等资源开发取得的出让收益偿还。因此其风险分析，首先分析截止日前资源开发所取得的净收益用于还本付息的情况，除支付政府债务利息外还能还本就说明状况优良，能还息不能还本说明暂无风险，不能覆盖偿还利息，说明存在风险。其次，对今后五年的收益还本付息状况进行分析评估，此时的债务额应按已支付费用加上续建工程需支付金额的总和，按综合利率计算债务利息，同时分析五年资源开发的计划，以净现值方法测算估计可取得的资源出让净收益进行比较分析，得出风险提示结论。第三，对所有的资源全部开发完毕所得净收益还本付息情况进行测算估计，注意仍然采用净现值法，要预计资源开发年限以便计算利息负担。五、审计组织1、精心组织，协同作战。审计为主体。为搞好平台公司承担地方政府债务情况的审计，市审计局高度重视，组成由局长担任审计组长、业务骨干担任主审，向各平台公司派出审计小组。审前，审计组召开会议，对审计思路和审计方法进行反复论证，结合各平台公司的实际情况，多次讨论审计方案的可行性、完整性，对项目表格的填写进行详细的设计。多部门协同。审计牵头，与发改、财政、国土、规划、房产、国资委等部门进行交流，精心组织，力求通过债务审计能达到为政府摸清底数、厘清政府与平台公司债务责任，为化解债务风险和平台公司转型服务的目的。公司勤配合。审前要求各平台公司提供政府项目建设摸底表，并对提供的资料的真实性、完整性以及配合情况签署承诺书，并在承诺书中具名“因项目漏报、少报及各项资料准备不完整所造成的后果由平台公司承担”，同时对表格的填列组织相关责任人员进行培训，力求口径与审计要求一致。中介作补充。由于此次审计业务工作量巨大，且时间紧、任务重，审计从全市财政招标库中选择中介机构，从中选用具备资格和能力的会计师事务所和工程咨询公司协作审计。对全体参加审计的人员进行了业务培训，开展了审前学习讨论，力求每位审计人员都能清楚审计方法，并由参审的中介机构选举一名业务突出人员总牵头，与审计组与之直接对接。审计部门与各中介机构签定了合同，对中介机构及外聘人员都提出了工作职责、保密及业务要求，各参审人员签署外聘审计人员承诺书，对违约单位和个人具名追责和惩罚措施。2、仔细核对，反复论证。现场审计中，审计人员根据项目逐一审核，财务与工程审计人员相互配合。主审等须深入各平台公司的审计现场，解决审计中面临的困难与问题，并督促审计进度，及时向审计组长报告。审计中期，审计组要组织被审单位一起了解审计中出现的难点和疑点，现场交流解惑，听取意见，结合审计实际，及时调整审计方法。审计现场结束后，对审计中取得的所有表格进行复核，发现疑点，及时反馈，重新检查，经反复核实后，按单位、按类型进行汇总。最后，审计组需将各平台公司承担的政府性债务再次与平台公司进行交流，查漏补缺。3、多方取证，归集汇总。根据审计汇总的政府债务情况，与发改部门提供的“停缓调撤”项目清单、财政部门提供的各平台公司项目拨款及土地出让金返还比例、国土部门提供的土地征拆成本及土地出让价格、规划部门提供各平台公司的可出让地块面积及得地率、房产部门提供的分区域国有土地房屋征收成本，各平台公司提供与规划部门核对剩余可出让地块的面积及性质等情况。审计根据收集的各部门资料，对政府债务进行预测分析，最后形成政府债务报告。