以案释法丨“办案期限届满”“证据不足”均非终止调查的合理理由
宜兴市公安局宜城派出所与季某二审行政判决书
江苏省无锡市中级人民法院
行 政 判 决 书
(2019)苏02行终105号
上诉人（原审被告）宜兴市公安局宜城派出所。
被上诉人（原审原告）季某，男。
原审第三人沈某某，男。
原审第三人沈某，男。
上诉人宜兴市公安局宜城派出所（以下简称宜城派出所）与被上诉人季某、原审第三人沈某某、沈某治安行政管理其他行政行为上诉一案，不服江苏省江阴市人民法院（2018）苏0281行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审判决认定如下事实：2017年1月11日上午9时左右，原审第三人沈某某、沈某及案外人徐某到原审原告季某家找其父亲季某（季某与季某同住）索要债务（保证金），双方在季某房间内发生争吵，季某及其母亲闵某、妹妹季某某听到争吵声后进入该房间，后双方发生肢体冲突，季某受伤被送往医院治疗。原审被告宜城派出所于当日接到季某某报警后指派民警到现场处理，并于当天传唤季某与沈某某、沈某分别进行询问调查。同年1月15日、22日，宜城派出所对季某某、季某分别进行了询问调查。
2017年1月27日，宜城派出所根据前期调查情况予以受案登记。同年2月2日，宜城派出所向徐某进行询问调查。同年6月30日、7月1日，宜城派出所再次对沈某某、沈某分别进行询问核实。7月4日，宜城派出所办理延长案件办理期限的审批，延长办案期限30日。7月5日，宜城派出所对案外人史某进行询问调查。8月4日，宜城派出所作出宜公（城）行终止决字〔2017〕1号终止案件调查决定书（以下简称终止调查决定），并于8月5日将终止调查决定送达季某。
另查明：2017年1月17日，宜城派出所委托宜兴市公安局物证鉴定室对季某身体损伤程度进行法医鉴定。宜兴市公安局物证鉴定室于2017年6月12日出具法医鉴定意见，结论为季某的损伤构成轻微伤。
根据宜城派出所提供的执法仪视频资料反映，2017年7月，宜城派出所传唤季某及其母亲到派出所接受询问调查，上门送达传唤证时，季某的父亲提出宜城派出所以前电话通知他们去，但派出所民警未作笔录，认为该案承办人员存在执法不公的现象。季某及其母亲未再到派出所接受询问。
本案审理中，各方围绕宜城派出所作出的终止调查决定的合法性发表了各自意见。
季某认为：1.宜城派出所作出的终止调查决定事实不清，证据不足。宜城派出所作出终止调查决定的理由是“证据不足”即事实不清，但依据的是当时有效的《公安机关办理行政案件程序规定》（以下简称2013年1月1日起施行的《程序规定》）第二百三十三条第一款第（四）项中的“其他需要终止调查的情形”，本身否定了其在该决定书中所依据的“事实不清、证据不足。”2.宜城派出所提交的证据无法证明其执法程序的合法性以及对事实调查的客观性。宜城派出所没有穷尽方法对事实进行查清，没有对案发第一现场进行保护或保全，也未按《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》中规定的时间受案。在询问调查的过程中，没有履行行政机关或刑事侦查机关应当履行的程序，按规定，至少两个工作人员进行询问。关于现场的照片和宜城派出所出示的三个时间节点的执法仪记录，宜城派出所是偷换概念，宜城派出所想以此证明依法作出传唤而季某及其他证人不配合。而事实上，宜城派出所在案发后电话通知季某及闵某、闵某军接受调查，季某等人及时到派出所，而宜城派出所工作人员对季某等人不理不睬，包括对闵某军也是传唤了两次不了了之。故宜城派出所没有依照法定的程序，按照客观真实、完整、及时的原则履行职责，仓促作出终止调查决定，导致季某至今无法得到依法救助，宜城派出所作出的调查决定程序违法，应当予以撤销。
宜城派出所认为：1.终止调查决定的形成，是鉴于本案部分涉案人员拒绝到所接受调查询问，导致宜城派出所在法定办案期限内根据收集的所有证据尚不足以对相关涉案人员进行行政处罚，即暂不构成处罚条件，宜城派出所根据法律规定对在办程序进行阶段性终结。宜城派出所作出的该决定程序合法。2.关于受案时间问题。宜城派出所接到报案时间为2017年1月11日，并于当天、1月15日、1月22日分别对各涉案嫌疑人进行询问核实，1月17日委托对季某进行伤情鉴定，18日季某经法医初检后基本构成轻微伤，但因季某尚处治疗中，法医要求待季某末次治疗结束后根据重新复检的结果出具鉴定意见等复杂情形，可能涉嫌刑事犯罪，根据2013年1月1日起施行的《程序规定》第五十一条“对暂时无法确定为刑事案件或者行政案件，可以按照行政案件的程序办理”的规定，受理为行政案件。宜城派出所受案符合法律规定。3.宜城派出所不存在超期办案问题。宜城派出所于1月11日接警，1月25日立案，6月12日鉴定结束，7月4日申请延长办案期限，8月4日作出终止决定，8月5日予以送达。根据《治安管理处罚法》第九十九条第二款规定，不存在超期问题。4.关于鉴定报告的送达问题。2017年6月12日鉴定报告出具当天，宜城派出所立即通知季某到所领取，季某在其亲属闵某军陪同下于6月14日到所，得知鉴定结果为轻微伤，对鉴定结果不满意而掉头就走，事后宜城派出所多次通知其领取鉴定报告均遭到拒绝。宜城派出所提交的视频资料也可看出，季某对于宜城派出所送达及传唤的强烈抗拒性。5.因现有证据无法证明案发当日到底有几名涉案人员存在殴打行为，也无法证明季某的轻微伤是由于他人殴打所致；原审第三人沈某自述其伤情是由季某母亲造成，但季某及其母亲拒绝配合调查等各种情形，导致期限届满且无法继续调查，故适用2013年1月1日起施行的《规定》第二百三十三条第一款第（四）项作出终止调查决定，适用法律准确。
原审法院认为：根据《治安管理处罚法》、2013年1月1日起施行的《程序规定》的相关规定，宜城派出所具有对其辖区内受理的报案、控告进行调查并作出处理的职责。
2013年1月1日起施行的《程序规定》第二百三十三条第一款规定，“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”根据该规定，公安机关在办理治安行政案件过程中，在出现调查工作已经没有必要或者无法继续进行下去的情形时，应当及时终止案件调查工作，终止调查为案件终结的一种方式。法律条文采用列举式规定，行政机关进行自由裁量适用兜底条款时，应与同条之内确定性的规定具有相同或相似的价值，与同条已明确列举的行为性质、影响程度具有一致性，符合立法目的，而不得任意适用。宜城派出所作出终止调查决定所认定的情形为“证据不足、办案期限届满”，显然与列举情形并不类似或相当。
需要指出的是，在行政执法程序中，当事人应当配合行政机关调查，提供与调查有关的真实材料和信息；知晓有关情况的其他人员也应当协助行政机关调查。涉诉行政案件系季某的家人认为季某受到不法侵害向公安机关报案，由宜城派出所受案调查，季某及相关人员均应配合或协助公安机关调查取证。即使对办案民警的工作作风持有意见，也应依法通过适当方式提出，而非拒不配合调查。执法民警遇到当事人及其他相关证人不配合的情形，应做好解释工作，及时进行调查取证，并根据查明的事实依法作出处理。
综上，宜城派出所以证据不足、办案期限届满为由，依据《程序规定》第二百三十三条第一款规定作出被诉终止调查决定，理由明显不当，适用法律法规错误，依法应予以撤销。本案经原审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项规定，判决：一、撤销被告宜兴市公安局宜城派出所作出的宜公（城）行终止决字〔2017〕1号终止案件调查决定。二、责令宜兴市公安局宜城派出所于本判决发生法律效力之日起60日内重新作出处理决定。
上诉人宜城派出所上诉称，第一，“证据不足、办案期限届满”作为终止调查的理由并无不当。“证据不足、办案期限届满”要表达的真实含义是在法定办案期限即将届满时，由于季某方面不配合调查的客观障碍，导致现有证据对涉案人员进行处罚或者不予处罚均证据不充分、该终止理由即使书写表达欠妥，但是不影响证据不足这一实际终止原因。第二，其作出的终止调查决定不存在适用法律错误。2013年1月1日起施行的《程序规定》第232条和第233条规定了案件终结的两种形式，即结案和终止调查。两个条文的区别在于：第232条规定的是能够对行为人作出处理、处罚而结案的案件终结；第233条规定的是对行为人不能作出处理处罚的情形下的案件终结。法律赋予行政机关根据实际情况适用兜底条款的自由裁量权，该案终止调查的原因在于“证据不足”，而非没有违法事实，即结合案情不能完全排除涉案人员存在违法事实的可能性。所以，其适用2013年1月1日起施行的《程序规定》第二百三十三条第一款第（四）项规定终止调查，与同一法条之内的确定性的规定具有相同或者相似的价值，适用法律正确。请求撤销原判，发回重审或者依法改判驳回季某的诉讼请求。
被上诉人季某答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。
原审第三人沈某某、沈某未陈述意见。
各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。
经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。
本院认为，2013年1月1日起施行的《程序规定》第二百三十三条第一款规定：“经过调查，发现行政案件具有下列情形之一的，经公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准，终止调查：（一）没有违法事实的；（二）违法行为已过追究时效的；（三）违法嫌疑人死亡的；（四）其他需要终止调查的情形。”设置兜底条款，作为一种立法技术，固然是为了避免法律的不周延性，以适应社会情势的变迁。但是，行政机关通过自由裁量适用兜底条款时，应与同条款中已经明确列举的情形相联系，参照同条款已经明确列举的情形所设置的标准，来确定能否适用兜底条款。适用兜底条款的情形，应与同条款中已经明确列举的情形具有相同或相似的价值，在性质、影响程度等方面具有一致性。另外，适用兜底条款应符合该条款的立法目的，不得任意适用。
2013年1月1日起施行的《程序规定》第二百三十三条第一款明确列举的“没有违法事实、违法行为已过追究时效、违法嫌疑人死亡”这三种情形都是确定性的事实，该事实的出现使得公安机关无法或没有必要再针对该案件采取任何调查措施，即该事实的出现足以产生终局性的、不可逆的终止案件调查的效果。宜城派出所以“证据不足、办案期限届满”为由终止调查，显然该情形与上述条款明确列举的情形在性质、影响程度上并不具有相同或者相似的价值。
“办案期限届满”并非终止案件调查的合理理由，而“证据不足”也不应产生终止案件调查的效果。即使确如宜城派出所在上诉状及二审询问中所称的“证据不足、办案期限届满”这一终止案件调查的理由存在书写表达欠妥，实际终止原因是“证据不足”，即结合案情不能完全排除涉案人员存在违法事实的可能性。但是，根据依法行政原则，在没有充分的证据证明涉案人员违法事实成立的情况下，宜城派出所应当按照2013年1月1日起施行的《程序规定》第一百四十七条第一款第（三）项的规定，对涉案人员作出不予处罚决定。其后公安机关又发现新的证据，使违法行为能够认定时，可以根据2019年1月1日起施行的《程序规定》第一百七十二条第二款关于“对已经依照前款第三项作出不予行政处罚决定的案件，又发现新的证据的，应当依法及时调查；违法行为能够认定的，依法重新作出处理决定，并撤销原不予行政处罚决定”的规定，依法重新作出处理决定，并撤销原不予行政处罚决定。所以，即使确如宜城派出所所言，实际终止调查的原因是“证据不足”的情况下，宜城派出所作出终止调查决定也是缺乏依据的。作为司法机关，也应当依法撤销宜城派出所所作的终止调查决定，并责令宜城派出所限期依法重新作出处理决定。
综上，原审法院以适用法律错误为由，判决撤销宜城派出所作出的终止调查决定，并责令其限期重新作出处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论恰当，应予维持。宜城派出所的上诉请求没有事实和法律依据，依法不应支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人宜城派出所负担。
本判决为终审判决。