叶泉为适应国际社会权力结构的变化、应对层出不穷的全球性海洋问题与争端,对现有全球海洋治理体系进行改革与完善势在必行。当前,全球海洋治理面临的诸多问题主要表现在两个方面:一是源于未处理好人与海之间的关系;二是未处理好全球海洋治理主体之间的关系。正如马克思(Karl Marx)和恩格斯(Friedrich Engels)所提出的人类文明的发展必须实现“两个和解”,即“人类与自然的和解以及人类本身的和解”,全球海洋治理体系改革的目标实际上也就是要解决这两大问题,因为理念引领行动,方向决定出路,因此,全球海洋治理的改革与完善必须首先更新治理理念。由于在资源禀赋、发展水平、社会制度和文化传统等方面千差万别,国家在其所秉持的治理价值偏好上也不尽相同。在全球海洋治理过程中,一方面,我们无法完全回避国家追求个体利益的价值导向,但另一方面,如果我们过多地从自我角度界定和追求利益,就必然会导致恶性竞争和集体行动难题,进而导致全球海洋治理的停滞不前。然而,现代国际法更加强调人类共同利益,这就决定了全球海洋治理伦理体系建构的过程必须是对“自我”与“他者”关系的反思与超越的过程。因此,主权国家在参与全球海洋治理时,首先需要基于人类共同利益对各自的主权进行局部让渡。
众所周知,广袤的海洋依然存在很多领域需要人类继续探索,但在开发利用海洋的过程中,各国仍面临诸多共同的风险和技术难题。冷战结束以来,国际安全形势发生了重大变化,海盗、海上恐怖主义、海洋污染、海洋自然灾害等非传统安全威胁日益突出。非传统安全威胁具有突发性、跨国性等特点,没有一个国家可以凭借“单兵作战”的能力来应对这些威胁。因此,应对非传统安全威胁有赖于国际社会群力群策,必须在海洋法的框架下采取富有成效的措施进行协同治理。这也意味着国家利益与全球利益并非泾渭分明,而是可以共享与兼容的,在很多场合,增进他国的利益将有助于实现本国的目标,而置他国利益于不顾往往会适得其反。事实上,谋求全球利益,增进全球福祉,既是实现国家利益的应然之举,也是彰显一国国际道义的表现。基于此,国家在参与全球海洋治理过程中,必须要打破西方国家所奉行的“二元对立”等零和博弈的旧思维和旧理念,因为所谓的“非得即失”“非合作即对抗”等旧思想与新的全球海洋治理理念水火不容。当然,这并不是否认和回避国家在现实中的作用,我们只是反对回归于传统的“国家中心主义”,主张多元行为体开展平等对话与合作。因此,在推进全球海洋治理的过程中,我们既要立足于国家利益的现实,正视国家主权所具有的双重属性,更要辩证地看待主权的内涵与外延,努力实现“全球主义”与“国家主义”之间的协调与平衡。
在国际社会中,小国的数量远多于大国。这意味着小国的参与度决定着全球海洋治理体系的民主化与合法性程度。值得注意的是,全球治理不限于以国家利益为出发点,全人类的利益诉求更是其考量的基本依据。因此,完善全球治理体系不仅需要大国协调,还需要平衡国家行为体与非国家行为体之间的关系。尽管每一个国家都是参与全球治理的平等主体,但各国在国际舞台上的影响力并不相同,其中大国的作用显然要更加突出一些。鉴于此,大国关系是国际政治的主线,因而历来是国际关系稳定的“压舱石”。任何治理模式,如果不是大国间协调与合作的产物,都难以稳定长久地存在下去。可以说,大国关系决定着全球治理体系变革的方式与发展趋势。当今国际社会中存在着两种主要战略力量:一种是在西方世界现代化过程中发展成为世界大国的战略力量,即守成大国;另一种是在全球化过程中迅速成长起来的战略力量,即新兴大国。全球化浪潮使得主要大国之间的实力差距呈现出不断缩小的发展趋势,大国之间的关系因而也不如以前稳固了。当前的全球海洋治理体系由欧美等西方发达国家主导创建,更多地体现了这些国家的利益。即便是在全球海洋治理体系中存在诸多模糊之处,这些西方大国也可以凭借自己高超的规则解释与运用能力来实现本国的目标,因而其对变革全球海洋治理体系的兴趣和动力双双不足。随着新兴国家的群体性崛起和发达国家的相对衰弱,原有全球海洋治理结构赖以存在的合法性根基发生了动摇。为了有效提高全球海洋治理的民主化程度,国际社会必须首先解决新兴大国在规则制定过程中的公平参与问题。这就需要新兴大国敢于和善于表达自身的合理主张与正义立场,而守成大国则应正视和接受新兴大国提出的合理诉求,共同推动全球海洋治理体系的健康发展与不断完善。
国际关系的发展历史表明,大国通常都是国际秩序的“看守人”或“保证人”。无论是国际制度的创建、维系还是改革,国际社会都需要一个或若干个在政治动员能力、政治强制能力和价值影响能力等方面具有独特优势的核心大国发挥领导作用。但是,大国并不可以借助自身的强大实力而在国际社会中恣意妄为,也不能垄断国际规则的制定权,从而将本国的利益凌驾于小国利益之上。全球海洋治理本质上属于各治理主体共同承担治理责任。在这个治理体系内,所有参与者必须摒弃零和博弈思维和“逢强必霸”的逻辑。为确保其引领的可接受性,大国在拥有特殊权利的同时也必须表现出更加主动的姿态,以客观理性的态度来正视其他国家的利益诉求。
本文认为,一套公正合理的海洋治理体系必须是各国共商、共议并能创造共赢结果的体系。如果只是“强者立法,弱者守法”,甚至是“让强者更强,让弱者更弱”的法律规则,势必难以得到普遍认同和有效维护。因此,在全球海洋治理进程中,我们不仅要注重中小国家在形式上的公平,更要保障实质性的公平,让其诉求在议题设定与规则制定过程中均能得到充分的体现。例如,海洋大国往往更加关注安全与资源问题,倾向于将海上通道和海洋开发列为核心议题,而小岛屿国家则认为过于频繁的海上贸易活动将破坏其附近海域的生态环境,故而更加侧重环保议题,这种议题优先选择上的差异必须在制度设定过程中加以协调和解决。国际社会组织化程度的提高以及市民社会的出现使得国际组织、非政府组织、跨国公司等非国家行为体相继登上全球治理舞台。主体多元化意味着利益的分散化,因而需要治理主体间构建起相互协调的治理机制。由于人们至今仍生活在威斯特伐利亚体制之下,世界上最充足的资源和最强大的行为能力仍掌握在主权国家手中,这也决定了主权国家在全球海洋治理中的主导性地位,特别是对于直接关系到国家主权、国家安全等高端政治领域方面的海洋问题,也只有由主权国家构建并参与其中的治理机制才具备最高权威。然而,对于诸如海洋环境污染、生态破坏、渔业资源枯竭等低端政治问题,国家参与治理的兴趣和动力都不足,因而需要借助非国家行为体的力量加以补充。一方面,政府间国际组织,如国际海事组织,不仅可以为全球海洋治理提供多边谈判场所,而且还可以在治理进程中通过提出新的议题和法案,并为缔约国在海上航行安全、防止海上污染以及海上救助等方面采取行动提供指导,因而可以成为推动国际海洋法发展的重要力量之一;另一方面,非政府间国际组织则基于其“民间”属性和中立立场,能够破除国家层面上的偏见,具有相较于国家行为体更加天然的社会动员能力和优势。而且,非政府间国际组织不仅拥有专门领域方面的专业知识,其对相关信息的搜集也要强于主权国家的政府,而且更重要的是,它们往往聚焦于那些主权国家通常都不作为首要考虑的问题上,因而可以在不同程度上影响各国政府及政府间国际组织的立法和决策。大型跨国公司凭借自身的资金和技术优势,能够参与到一些需要高投入、技术难度大的领域中的治理,因而可以成为全球海洋治理不可或缺的一部分,例如《海洋法公约》就赋予了企业直接申请国际海底区域矿区开发的权利。可见,国家行为体与非国家行为体在参与全球海洋治理的广度和深度以及所发挥的作用方面都存在较大的差别。鉴于此,充分发挥这两类主体的作用,进而形成多元网络治理格局,是实现全球海洋治理目标的现实需求。一方面,主权国家要支持和鼓励非国家行为体积极参与海洋治理,允许其质疑和监督国家权力,以增强国际立法与相关决策的民主性和科学性;另一方面,非国家行为体也需要在尊重国家主权的基础上,积极配合主权国家的全球海洋治理活动,通过发挥自身优势不断推进全球海洋治理的深入发展。全球性海洋问题呼唤全球治理,而全球海洋治理需要追求“善治”。尽管海洋治理的手段众多,但国际法是实现海洋“善治”最根本和最有效的手段。因此,完善全球海洋治理体系,最重要的是要完善和创新国际海洋法规则,确保各行为体的海洋活动必须在国际法框架下运行。换言之,实现全球海洋治理体系的“善治”的根本是以国际法为核心的“规则之治”,它要求规则本身必须是良好的规则:一是至少要体现公平价值;二是要具有可操作性;三是各规则之间可以实现协调共治。全球治理本质上是一套用于规范国家行为体行为、非国家行动体行为以及相互间博弈行为的规则体系。该体系通过构建一套行之有效的国际海洋法规则体系,来明确各行为体的权利、义务和责任,规范各方的行为,协调彼此的行动,提供解决问题的路径与化解争端的方法,从而形成一个相对稳定有序的海洋秩序,为全球海洋治理提供基本保障。可以说,没有一套能够为全人类共同遵守、对世界各国和全球公民都具有约束力的普遍规则,全球治理和海洋治理就无从谈起。需指出的是,正如古希腊著名哲学家亚里士多德(Aristotle)所言:“法治包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”因此,全球海洋治理不仅需要有“法”有“治”,而且更需要“良法善治”。尽管现行全球海洋治理体系尚未完全脱离权力政治的影响,但是规则驱动而非权力驱动是全球海洋治理未来的发展方向。众所周知,国际法规则只有反映绝大多数国家的意志、符合国际社会的共同利益并蕴含公平的价值理念,才是公正合理的规则,也才值得各国遵守和维护,否则就是不公正不合理的规则,也不值得各国遵守和维护,因为它会破坏秩序、激化矛盾。尽管越来越多的国际规则在形式上保障了各国平等的参与地位,而且在创建阶段也得到了参与国的普遍认可,但是从内容上来看,这些国际规则还不能顾及所有国家的利益,因为这种做法带有“非中性”特征,因而会导致国际规则总是对一些国家有利而对另一些国家不利的结果。也就是说,一些国家从这些国际法规定中获取的收益要远远大于其他国家。即便是客观中立的国际规则,如果缺乏对弱者的保护机制,也可能在事实上导致更有利于强者的后果,甚至成为强国占据更多公共资源的合法依据,因为各国的行为能力并不相同,强国的能力总是大于小国的能力。诚然,国际规则的“非中性”特征也为大国提供了一定的激励,促使其愿意为全球治理提供最基本的公共产品。值得注意的是,当国际规则的“非中性”程度超出一定限度,维持全球治理秩序的边际收益就会随之递减。如果过分偏向维护秩序主导国的利益,那么国际规则将成为大国的权力操纵工具,最后必然导致全球治理机制失灵。因此,尽量淡化全球海洋治理体系中的“非中性”规则作用,使海洋法规则更加清晰和具有可操作性,并建立相应的制度来保障这些规则得以实施,也是推动全球海洋治理体系变革的重要内容之一。全球海洋问题所具有的利益多样性和复杂性以及治理主体的多元性和差异性等特点,决定了很难用单一的国际法规则对其进行全面调整和治理,因而需要一系列相互合作、至少是相互协同的一套机制才能有效应对。如前所述,在同一类海洋问题中,各种规范交叉重叠甚至冲突对立的现象非常多,这种混乱的治理机制严重制约了治理的效果。众所周知,治理机制的碎片化大体上分为三种情况:合作型碎片化、协同型碎片化以及冲突型碎片化。其中,合作型的碎片化可以在成本收益上取得重要的效果;冲突型的碎片化总体而言弊大于利;而协同型的碎片化模式则是一种次优解决方案。因此,治理机制的碎片化并不必然会导致治理效率的低下。例如,全球治理并不排斥区域治理,特别是以闭海或半闭海为代表的区域化治理路径,可以在充分尊重各沿岸国主权的情况下,有效弥补当前各专业化治理领域衔接不畅等方面的不足,从而使治理效果更好地得到彰显。所以,在完善全球海洋治理体系的过程中,我们要加强各个治理层面和环节之间的协调互动,通过打造各治理层次的协商对话平台来支撑有效可行的多元治理机制。文章来源：节选自《论全球海洋治理体系变革的中国角色与实现路径》，原刊于《国际观察》2020年05期，转载请注明由中国海洋发展研究中心编排
