围绕“盘活增值”，宁夏勾勒土地“改革路径”
土地是生态之基、生活之本、生产之要。在推进黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设过程中，土地要素市场化配置体制机制需要怎样构建完善，土地资源要素如何盘活，土地市场价值怎么激活，土地节约集约利用水平靠什么去提高？随着近日自治区党委、政府《关于印发用水权、土地权、排污权、山林权“四权”改革实施意见的通知》的印发出台，土地权改革七个方面、20项具体改革任务被逐一明确，我区土地“改革路径”的脉络也越来越清晰。
土地权改革要改什么
推进土地权改革，最终目的在于推进和完善土地要素市场化配置。对于宁夏土地权改革而言，“盘活土地资源、保障市场供给、提高配置效率、守住耕地红线”是主体思路，“调查监测评价—确权登记颁证—价值评估核算—市场配置资源—政府依法监管”则是贯穿主线。
此次土地权改革主要有两个目标节点：2021年和2025年。
2021年作为起点，土地权改革将全面展开、重点突破，区、市、县三级国土空间规划编制基本完成，农村土地确权实现应确尽确。自治区农村土地产权交易市场、国有建设用地一、二级市场等建立健全，单位GDP建设用地使用面积下降3%。
2025年是检验成绩，宁夏将基本建立城乡统筹、权责明确、有序流动、配置高效、集约利用、价值彰显的现代化土地市场和治理体系，单位GDP建设用地使用面积下降15%，土地综合利用效益接近全国平均水平、走在黄河流域省区前列。
用地规划管控怎么做
今年正有序推进贯通区市县三级、总详专相互衔接的自治区国土空间规划，将为土地权理清土地边界、优化用地空间提供支撑。
通过划准划实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，明确各类土地类型、用途、边界。推进“多规合一”实用性村庄规划编制，引导农村土地合理优化布局。
另一项创新是规划“留白”机制。县乡国土空间规划安排不少于10%的建设用地指标，村庄规划安排不少于5%的建设用地机动指标，为重点产业发展、重大工程项目、生态保护修复等预留弹性空间。
“国土空间规划实施评估和动态监测预警机制也将同线并进，用规划管活动、保自然、促修复。”自治区自然资源厅相关负责人介绍，我区还将用最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保耕地数量不减少、质量有提升。
土地确权都涉及哪些方面
2021年，以全区范围划定界限，部分土地确权将进入收尾，部分确权将开启新路径。
今年，我区将完成农村承包地确权登记颁证扫尾，实现应确尽确、不留“死角”，并借助农村承包地确权登记颁证成果，扎实开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作。
同期开展的还有农村宅基地基础信息摸底调查。通过完善宅基地规模、布局、权属、利用状况等基础信息，建立农村宅基地数据库。在实现农村宅基地“房地一体”确权全覆盖、登记发证应颁尽颁的同时，从贺兰县农村宅基地改革试点入手，将宅基地资格权确认登记逐步铺开，建立资格权管理平台及资格权证制度。
作为创新事项的国有农用地承包经营权确权登记，则在今年开始探索相关办法路径。“我们会对红寺堡区、永宁县等涉及生态移民迁入区农民集体使用的国有农用地，参照农村集体土地确权办法，依法依规确权登记。”自治区自然资源厅相关负责人介绍，我区还将探索以有偿方式取得的国有农用地承包经营权确权登记办法，维护使用者权益。
“沉睡”的土地资源怎样被“唤醒”
区内“沉睡”的土地资源，主要涉及城乡闲置建设用地、工矿废弃地和国有荒地，土地权改革给出的“唤醒”方式也分门别类：盘活、整治和开发。
城乡闲置建设用地中，对供而未建、用而未尽、建而未投等土地，采取限期开发、征收土地闲置费、失信惩戒、无偿收回等方式盘活利用，对批而未供土地鼓励调剂使用。未完成开发投资总额25%的产业用地可实行“预告登记”先行转让盘活利用机制，而单宗面积较大、整体盘活困难的土地则可推行分割转让使用权机制。对“僵尸企业”、涉法涉诉土地等，则将通过建立联合处置机制来提高土地利用效率。
对于工矿废弃地来说，会依据“谁修复、谁受益”原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体开展生态保护修复。“打个比方，如果要改成经营性建设用地，可以在符合国土空间规划前提下，或通过引入市场主体、一体推进生态修复和土地开发利用，或经政府整体修复后公开拍卖，再由市场主体开发利用。”自治区自然资源厅相关负责人说。
未确定使用权的国有荒山、荒地、荒丘、荒滩等地块则相对简单。以市、县（区）为主体，坚持以水定地原则，宜林则林、宜草则草、宜农则农、宜荒则荒。由单位和个人按照国土空间规划依法依规开展荒地整治的，其中的新增耕地经验收入库后，纳入占补平衡。
市场供地机制有哪些创新
土地权改革，盘活是方法，增效是目的。
此次改革将围绕产业结构调整优化用地结构，在自治区土地利用年度计划中，单列40%以上新增建设用地指标用于保障“九大重点产业”、“十大工程项目”、“四大提升行动”用地需求。
在一二三产融合发展项目上，原则上按照总用地面积5%以内配套建设用地，并根据工业、商服、公共设施等用地需求，实行差别化、精准化混合供地。
改变过去工业用地只能有出让一种方式，且出让年限只能是一次性50年的规定，制定自治区工业用地弹性年期、长期租赁、先租后让、租让结合供地方式实施办法，根据产业发展实际需要，让企业自主选择出让年限和方式，有效降低初期拿地成本。
而在新产业新业态产业用地方面，这次改革中也有创新之举。这类用地不仅可将产业类型、产业标准等作为前置条件挂牌方式供地，其中用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，也可以采用配建方式供地。
看平罗农村集体经营性建设用地如何入市
5月17日，在平罗县高庄乡头石公路一侧，宁夏常新农业发展有限公司的烘干车间内，机器轰隆作响，制作完成的玉米压片被送至储粮罐内暂存，将随订单分批发往外地。
2018年，常新农业现有规模无法满足发展需要，听闻平罗县农村集体经营性建设用地可以入市后，企业主动寻求合作。为确保项目尽快落地实施，平罗县采取异地调整入市方式，将灵沙乡西灵村村民自愿退出复垦的34.89亩闲置宅基地和高庄乡惠威村、广华村及远景村村民自愿退出的38.58亩闲置宅基地建设用地指标异地调整到该项目用地区。
70多亩土地入市，让常新农业因深加工规模和产量扩大而成交更多订单之余，也令平罗县收获满满：建设2个项目的土地出让价款为470.22万元，土地增值收益191.15万元，村集体分享土地增值收益138万元，就连复垦区几个村委会也获得每亩1万元的土地复垦补助。
这仅是平罗县近5年多来农村集体经营性建设用地入市的案例之一。截至目前，平罗县累计完成农村集体经营性建设用地入市126宗，土地出让面积为1029.32亩，出让价款6594.03万元，土地增值收益2455.25万元，村集体分享土地增值收益1994.24万元。
平罗县探索农村集体经营性建设用地入市的步伐始于2016年9月。彼时，该县农村经营性建设用地面积小、分布零散，且多数由村集体低价租赁给经营户使用，收回处置较难。同时，农村集体经济组织不健全，无法有效行使相关权利等因素，也对农村集体经营性建设用地的有效利用产生诸多限制。
对此，平罗县着力构建城乡统一建设用地市场，通过制定出台《平罗县统筹协调推进农村土地制度改革三项试点工作实施方案》及14项配套制度、调整完善土地利用总体规划和村庄布局规划、建立农村集体经营性建设用地基准地价体系等具体措施，对辖区农村集体经营性建设用地入市进行实践探索。
当天，在高庄乡东风农业园区的宁夏马氏兄弟粮油产业发展有限公司饲料车间内，打料工人马俊杰正将地上散落的玉米压片归拢到一处。
站在路边一眼望到底的，是兄弟粮油的新老厂房及研发产业园。去年，企业计划投资5000万元扩大生产规模，开拓区外市场。新厂房用地从何而来？高庄乡给的答案是跨村调整入市。通过将广华村与幸福村实施闲置宅基地“增减挂钩”项目腾退出的62.65亩建设用地指标调整给东风村使用，经村民代表会议决议后，以协议方式出让给兄弟粮油等几家企业。兄弟粮油的占地面积由最早的7.9亩扩至78亩后，生产规模更上一层楼，还带动着周边企业延长生产链，实现共同发展。
“这两年，东风村成交建设用地入市7宗，涉及20多亩建设用地，净收入90多万元。”让东风村党支部书记王玉赞高兴的是，企业纷纷借助入市“扎根”，不仅助力村集体经济壮大，还吸引了不少本村人回乡就业创业。
“平罗县农村集体经营性建设用地入市实施细则明确，由村民大会来决策入市事项，委托村委会或村集体经济组织作为入市主体，允许符合土地利用规划和城乡建设规划的存量集体经营性建设用地入市交易。”平罗县自然资源局副局长王占全告诉记者，在平罗县土地利用中，集体村庄建设用地面积为13.9万亩，其中闲置宅基地面积1.4万亩，盘活利用农村存量建设用地潜力和空间很大。
摸清“家底”，平罗县自然资源局对如何解决农村新产业新业态用地需求也有了更多想法。“我们赋予农村集体经营性建设用地出租、抵押、作价入股、转让等权能，实现与国有建设用地'同权同价’。”王占全说，同时，分区域、分用途、分级差确定国家按照20%到50%比例提取土地增值收益调节金，并原则要求村集体留取土地增值收益不低于60%，其余可在村集体经济组织成员中公平分配，让农民也能分享改革红利，促进收入多元化。
通过统筹城乡利用规划和低价体系，平罗县涉及的土地资源被依次激活。如今，该县零散的存量建设用地在进行整治复垦后，纷纷通过建设用地指标统一集中异地调整到产业集中区后入市，逐渐形成规模效益。
改革期间，平罗县为一批农村新产业新业态企业简化用地审批手续，这些土地不仅被赋予各项权能，入市企业还利用不动产证抵押贷款8000万余元，与国有土地“同权同价”，有效保障生产达效。
乡村振兴战略的持续发力，让平罗县对深化农村土地制度改革有了进一步打算。“我们会进一步加强农村集体经营性建设用地入市试点与美丽乡村、特色小镇、脱贫攻坚政策统筹，全面推进乡村振兴战略实施。”王占全说，通过进一步加强与农村产权制度改革、两权抵押贷款等其他农村改革相衔接，协同推进，充分显化集体土地权能，在有效盘活农村集体建设用地资源的同时，培育农村发展新动能，让改革综合效益得到最大限度的释放。
图为固原市原州区永久基本农田。此次土地权改革，我区将用最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地。（本版图片除署名外均由自治区自然资源厅提供）
图为青铜峡市叶盛镇永久基本农田。我区通过划准划实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保耕地数量不减少、质量有提升。
图为银川市经济技术开发区内建设的标准厂房。在加强工业园区节约用地管理方面，我区鼓励生物医药、食品加工、电子电器、服装加工等工业项目建设两层以上标准厂房，实现节约集约用地。
关键词解析
进入5月，我区土地权改革各项重点任务纷纷进入调研、收集、研究等前期工作阶段。此次改革中，哪些内容备受关注？记者梳理出部分关键词进行解析。
关键词1 规划“留白”
规划“留白”分为指标“留白”和空间“留白”。
指标“留白”为预留一定建设用地指标，不将这些指标分解落实到地块上，有预料之外的建设项目需要用地时，单独使用这些预留的指标。空间“留白”为暂不确定某片区域规划用途，等未来形势明确后再逐步确定，为城市长远发展留足空间。
关键词2 农村土地入市
入市旨在促进土地节约集约利用，提高集体土地利用效率，激发农村发展活力。
自今年起，宁夏在5个地级市各确定一个县试点推进农村集体经营性建设用地入市改革，建立民主决策、公开运作、收益分配机制，设立集体经营性建设用地收储基金，探索村集体经济组织、农业合作社、土地股份合作社等多主体“自主入市”、“委托入市”、“合作入市”模式。
关键词3 土地指标跨区域交易
对国家跨省域土地指标交易，我区的政策目标是“用足、用活、用好”。
“十四五”时期，我区将力争通过土地整治完成30万亩新增耕地纳入国家统筹，开展建设用地增减挂钩指标交易1.5万亩，实现省域间土地与资本互换增值。同时，统筹全区土地指标交易，推动区内补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域交易，促进城乡土地、资金双向流动。
关键词4 “以亩均论英雄”
简而言之，就是要构建节约集约用地评价指标体系，推行闲置低效土地处置数量与年度新增建设用地计划指标对应奖惩制度。
未来，我区将以市、县（区）为主体开展企业亩均效益评价，依据投资强度、产出效益、亩均税收等评价结果对企业分等定级，在项目资金、金融服务、土地供应等方面实施差别化政策，倒逼企业提高土地产出效益。
关键词5 “再开发促增值”
从字面来看，这项机制的主要目的在于城市内低效土地的“二次开发”。
通过建立城市低效用地开发利用价格评估、认定和补偿机制，对城市集中建设区内工业、仓储、批发市场等低效土地综合评估，按有关规定优先由土地使用权人补齐土地出让价款差额后申请变更土地用途，依据规划条件进行商业开发。
同时，探索工业企业厂区改造后节余土地分割出让机制，鼓励企业改造现有厂区、建设多层厂房，其增加的容积率不加收土地出让金，节余土地可分割入市交易，或通过作价出资、土地入股等方式，引进新企业联合开发。
信息来源：宁夏日报
记者：张唯