司法实践中对行政机关通过互联网处理政府信息公开申请行为的审查标准|聚法案例
2019年5月15日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）正式生效。《条例》第十二条第二款关于行政机关编制政府信息公开指南的规定，将原有的仅通过“电子邮箱”方式处理政府信息公开，变更为可以通过“互联网联系方式”进行处理，并于第二十九条规定申请人可以通过“数据电文在内的书面形式”进行申请，进而于第四十条授权行政机关利用官方网站等渠道、采用电子数据以及其他适当形式进行答复，极大地丰富了政府信息处理渠道和方式，给申请人和行政机关带来了巨大的便利。特别是在新冠疫情防控期间，通过互联网处理政府信息公开申请发挥了重要的作用。然而，该种答复方式固有的法律风险并未因而自行降低。实践中，法院一般会依据大多数裁判意见中形成的主流审查标准，对行政机关通过互联网处理政府信息公开申请行为的合法性进行审查。
一、申请人通过互联网方式提交的申请合法有效
《条例》第二十九条规定，申请人可以采用包括“数据电文在内的书面形式”向行政机关提交政府信息公开申请。如果行政机关向社会公开了处理政府信息公开事项的互联网渠道，那么申请人通过该种方式提交的申请就合法有效。如，2018年5月12日，申请人采用电子邮件的方式向某区房管局提交了政府信息公开申请表。当日，该申请到达该区房管局向社会公众公开的受理政府信息公开申请的电子邮箱。截至2018年7月2日，该区房管局并未作出答复决定。申请人遂向法院提起行政诉讼。法院经审理认为，申请人采用电子邮件方式提交的申请合法有效，判决确认某区房管局对涉案政府信息申请未在法定期限内履行答复告知义务的行为违法。
申请人不仅可以采用传统电子邮件的方式提起申请，也可以直接在行政机关官方网站或者政务信息智能平台的专用模块中直接进行申请。如，2018年11月2日，申请人通过“大智互动平台”向某区市场监督管理局申请公开政府信息。2018年12月3日，该区市场监督管理局通过平台进行答复。法院经审理认为，依据修订前《条例》的相关规定，某区市场监督管理局未在收到申请的法定期限内作出答复，属于程序违法。
实践中，有的行政机关也已经认可申请人通过互联网渠道提交的申请，具有与通过国内挂号信函方式提交的申请相同的法律效力，该观点也得到了司法实践的认可。如，2019年9月29日，申请人通过国内挂号信函方式向某省财政厅邮寄提交了《政府信息公开申请表》，上述邮件于2019年9月30日完成投递，签收情况为“已签收，收发室”。2019年11月4日，该省财政厅接到刘江电话，得知申请人曾于2019年9月29日邮寄了《政府信息公开申请表》，但是经该省财政厅查询，在其申请台账上并未查到此件记录。某省财政厅立即与申请人电话联系沟通，并让申请人通过电子邮箱再次提交了相同的政府信息公开申请。法院经审理认为，虽然某省财政厅辩称其未收到申请人邮寄的《政府信息公开申请表》的理由不能成立，但是随后该省财政厅对申请人通过电子邮件方式提交的申请进行了答复，客观上已经满足了申请人的信息需求，鉴于行政机关超期答复的程序违法行为，对申请人的“权利义务不产生实际影响，应属程序轻微违法，故依法应确认《政府信息公开告知书》违法，但不撤销该行政行为”。
二、行政机关有权自主决定通过互联网渠道作出答复
《条例》第四十条规定，如果按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，那么行政机关有权自主决定通过电子数据方式提供相关信息。如，2020年6月22日，申请人在某区政府网站申请信息公开。2020年7月10日，该区财政局在该网站上对该申请予以答复，告知其申请的信息不属于该区财政局制作和保存。申请人主张，该区财政局仅通过互联网渠道进行答复而未出具纸质书面答复，因此属于超期答复。法院经审理认为，该区财政局告知申请人相关信息不属于该区财政局制作和保存，无法对其信息公开，该区财政局采用数据电文的形式答复并无不当，故本院对于申请人的主张“不予认可”。
实践中，有的法院对该条规定进行了扩大解释，支持行政机关通过互联网渠道直接进行答复，而不局限于仅仅以“电子数据”公开相关政府信息。持此种观点的法院认为，《条例》第四十条“规定的是行政机关提供政府信息的形式，而非行政机关作出答复的形式”，因此，《条例》实际上并未将行政机关作出答复的形式局限为书面形式，行政机关通过互联网渠道进行答复并无不当。如，2019年10月22日，申请人通过网络向某市政府办公室提出政府信息公开申请。2019年11月12日，该市政府办公室作出作出《依申请公开政府信息告知书》，决定部分公开相关信息、部分不予公开，并于次日通过网站平台以电子送达的方式将告知书送达申请人。法院经审理认为，根据《条例》第四十条的规定，行政机关可以通过电子数据以及其他适当形式提供政府信息，本案中，该市政府办公室通过政务公开网进行回复，未违反《条例》上述规定，并无不当。
值得注意的是，实践中，有的法院进一步设置了实质性要件，对行政机关通过互联网渠道进行答复进行严格的约束。持此种观点的法院认为，《条例》第四十条并未明确规定行政机关行使相关自由裁量权的构成要件。为了充分维护申请人权益，行政机关“应采取申请人能及时收到政府信息公开答复的方式”进行答复。因此，行政机关如果决定通过互联网进行答复，那么就必须能够证明申请人客观上真实收到了答复意见。如，2020年2月27日，申请人向某区政府申请政府信息公开，但是对提供政府信息的方式表述不明确。2020年2月28日，该区政府通过电子邮件向申请人送达《告知书》，发送状态显示为“发送成功”，但申请人主张，其并未收到该邮件。法院经审理认为，即使行政机关作出政府信息公开答复，但因申请人未能及时收到行政机关作出的政府信息答复，“行政机关履行政府信息公开的职责并未真正意义上的完成”。该区政府作出答复后，通过电子邮件方式进行送达，虽然发送结果显示为“发送成功”，但在申请人主张其未收到答复意见的情况下，该区政府并未提供充分证据证明申请人在客观上已经收到答复意见，故该区政府的政府信息公开申请处理行为“并未依法处理完成”。
三、行政机关应当通过具有权威性的互联网官方渠道作出答复决定
实践中，有的法院认为，虽然在具体处理政府信息公开申请的过程中，行政机关的工作人员可能与申请人形成共识甚至谅解，双方同意以非正式的简便方法反馈答复意见，但是，一旦发生纠纷，行政机关负有通过具有权威性的互联网官方渠道正式作出答复决定的法定义务。具体而言，行政机关应当通过官方网站和政务工作平台处理相关申请；若必须通过电子邮箱进行答复，则应当通过经实名认证的官方邮箱系统进行答复，或者在邮件中提供足以表明行政机关身份、权限和真实意思的证明材料。如，2019年3月18日，申请人通过某省政府信息依申请公开系统提出申请，并提供了接收答复意见的电子邮箱地址。2019年3月20日，某市政府收到系统转办的前述网络申请后，将其转交某县政府办理。2019年4月4日，该县政府用邮箱名为“咖咖”、邮箱号为313×××＠ｑｑ.ｃｏｍ的邮箱通过申请人预留的电子邮箱地址进行了答复。2019年4月9日，申请人向邮箱名为“咖咖”的邮箱作了回复，表示未见该邮箱的身份证明资料和工作证明资料，无法核查该邮件的发件人及邮件内容的真实性和合法性，在“咖咖”邮箱所发的邮件中陈述的内容及提供的资料也无法核实，请行政机关依据《条例》及有关规定重新进行答复。法院经审理认为，该县政府用邮箱名为“咖咖”、邮箱号为313×××＠ｑｑ.ｃｏｍ的邮件向申请人进行的回复，无法表明发件人的真实身份。申请人在无法核实发件人身份信息真实性和合法性的情况下，以书面形式回复予以拒绝，不能视为申请人已经收到答复意见。