怀化市神农房地产公司转让出让国有土地中标权最高院再审案
国有建设用地使用权出让合同纠纷判例解析之合同成立与效力（5）
付广乾
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规则十二、转让挂牌出让土地的中标权在一定条件下有效
案例14：怀化市神龙房地产开发有限公司与湖南省芷江侗族自治县自然资源局、怀化聚友房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案
2007年2月，振烽公司按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权。因振烽公司不具备房地产开发经营资质，而公司董事长控股的神龙公司具备房地产开发经营资质，经县委、县政府同意，两公司签订《中标权转让协议》，将案涉土地挂牌中标权无偿转让给神龙公司。当年4月，县委、县政府与神龙公司签订《芷江新区鼓楼以南开发建设投资协议书》，确认神龙公司依法取得芷东新区以南商住用地。2007年9月，神龙公司与自然资源局签订《出让合同》。该合同主要约定，将案涉69.5亩土地出让给神龙公司。此后，县政府向神龙公司颁发了出让宗地中25亩的国有土地使用权证，另有44.60亩未办理土地使用权证。神龙公司完成了第一期项目建设，用地10.96亩，剩余14.04亩土地欲进行第二期开发建设。因出让宗地范围内拆迁安置工作一直未完成，双方多次交涉。2015年2月，自然资源局将案涉土地出让给案外人由此形成诉讼。诉讼中，双方就《中标权转让协议》及《出让合同》效力发生争执。
法院观点
湖南高院认为，1.国有建设用地使用权出让作为土地一级市场的交易方式，涉及国计民生和社会公共利益，需经特定的程序予以实施，包括出让土地的规划和转性、出让金的缴纳及使用、出让人的主体资格的确认、受让人主体资格的选定等均有严格的要求，该程序起于国有土地的整体出让规划，止于竞买人与国土部门签订《出让合同》。竞买人的中标权、签约权具有专属性，不能再让与他人。2.振烽公司通过挂牌程序与自然资源局签订《成交确认书》，该《成交确认书》对双方具有法律约束力，竞得人应当按照《成交确认书》约定的时间与出让人签订出让合同，而振烽公司违反合同约定，将中标权转让给没有竞买资格的神龙公司，其行为属于放弃竞得宗地的行为，将导致案涉土地重新以招拍挂方式出让，重新确定适格的竞买人，同时还应承担缔约过失责任。而振烽公司与神龙公司系两个独立的企业法人，振烽公司将中标权转让给神龙公司，不同于竞得土地使用权后再组建新公司进行开发建设，也不同于通过股权流转或增资扩股的方式进行开发建设，不属于土地出让结果的具体落实，该转让行为实际上达到了土地使用权出让的目的，并逃避了土地二级市场依法转让所应当缴纳的税费。综上，振烽公司与神龙公司签订《中标权转让协议》转让中标权的行为客观上扰乱了招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，使这一程序形同虚设，若认可该种行为的法律效力，将不利于促进和保障我国房地产市场健康有序的发展。同时，这种转让中标权行为逃避了土地二级市场依法转让所应当缴纳的税费，损害了国家利益和社会公共利益，符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效条件，案涉《中标权转让协议》应当认定为无效合同。因《中标权转让协议》无效，《出让合同》则失去了合法的来源和基础，亦应认定为无效合同。
最高院认为，案涉《出让合同》是双方的真实意思表示，不存在违反法律、行政法规强制性规定，损害社会公共利益以及恶意串通损害国家或第三人利益情形，应当认定有效。具体理由如下：
其一，2007年2月，振烽公司作为竞买人按公开挂牌出让程序依法成为案涉土地的竞得人。经县委、县政府同意，振烽公司与神龙公司签订《中标权转让协议》，约定因振烽公司的法定代表人为神龙公司的股东，自愿将案涉土地的挂牌中标权无偿转让给神龙公司。随后，县委、县政府与神龙公司签订《投资协议书》，确认神龙公司取得案涉土地使用权。再后，神龙公司签署《出让合同》，获得案涉69.56亩土地使用权。因此，自然资源局辩称其从未同意和追认振烽公司转让案涉土地竞得权，与事实不符。神龙公司取得案涉土地中25亩的国有土地使用权证，并开发完毕其中的10.96亩土地。自然资源局直至本案应诉过程中才主张振烽公司与神龙公司恶意串通取得案涉土地竞得权，没有事实依据，本院不予支持。
其二，2007年2月，振烽公司按挂牌出让程序依法取得案涉土地使用权，与神龙公司签订《中标权转让协议》。根据当时施行的《城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。”《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款规定：“经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。”前述法律规定并未禁止土地使用权可以以协议方式进行出让。此外，振烽公司已依法通过参加公开挂牌出让程序取得案涉土地使用权的竞得权，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.2（6）条的规定，申请人可以组建新公司与出让人签订《出让合同》。本案中，神龙公司虽然不是振烽公司组建的新公司，但两公司的实际控制人相同，在县委、县政府知情且同意的情形下，由神龙公司作为土地使用权受让人签订案涉《出让合同》，并未扰乱招拍挂出让国有建设用地使用权市场秩序，并未违反法律、行政法规的强制性规定。
其三，神龙公司代替振烽公司与自然资源局签订案涉《出让合同》，征得了县委、县政府的同意，没有证据证明神龙公司与振烽公司存在恶意串通逃避税费的故意。即便振烽公司和神龙公司之间签订《中标权转让协议》，可能存在违反税收征管法律规定的情形，也应由税收征管部门予以查处，不能因此否认神龙公司与自然资源局之间自愿签订的案涉《出让合同》的效力。
解析
首先，《中标权转让协议》的效力，应该根据行为发生时的法律规定进行判断，其依据主要是案涉土地是否允许协议出让。国家对不同用途的土地使用权是分类管理的，所以，遇有类似情况，首先应查明涉及土地的用途，其次再根据行为发生时，该用途的土地使用权是否允许协议出让。
其次，《中标权转让协议》也可以是同一次转让，有政府土管部门的批准，也应该有效。本案中，党委、政府与神龙公司签订《投资协议》、自然资源局与神龙公司签署《出让合同》都可以视为对转让的批准。只不过此时会产生税负。
规则十三、政府承诺企业开发涉案地块无法兑现，双方所签补偿协议，不涉及土地使用权的出让，不应依据土地出让有关法律法规判断其效力
案例15：建瓯市土地收购储备中心与福建省建瓯市鼎业房地产开发有限公司确认合同无效纠一案
简要案情
鼎业公司经市政府委托办理地块置换工作，并承担土地置换过程中所需的费用及开支等，市政府承诺案涉地块的开发权归鼎业公司。后因市政府不能兑现承诺，收储中心与鼎业公司签订《补偿协议》，约定对鼎业公司给予经济补偿。鼎业公司多次向上级有关部门反映，影响市政府依法处置涉案地块，土地收储中心起诉，请求确认《补偿协议》无效。
法院观点
南平中院认为，取得土地开发权必须先行取得该土地的使用权，然后才能在该地块上进行基础设施、房屋建设。本案中，市政府在取得涉案地块的土地使用权之前及之后，就多次通过市政府会议纪要的形式，将涉案地块的开发权承诺给鼎业公司，市政府的该项承诺，既没有对涉案地块的土地使用权采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让，也没有通过采取双方协议的方式，签订书面转让合同，以及确认出让土地使用权的出让金数额，市政府的该项承诺违反了法律和行政法规的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第五项的规定，涉案的补偿协议属于无效合同。
福建高院认为，鼎业公司受托办理涉案地块的置换工作后至涉案补偿协议签订时，承担了开展土地置换工作所需的一切费用和成本，并且在涉案补偿协议签订后，按约负责组织涉案地块的拆迁和清理工作，承担了相关费用，直至该地块形成“净地”、土地收储中心登记为该地块土地使用权人。以上事实结合涉案补偿协议的内容可以看出，该协议实际上是在市政府有关涉案地块的开发权归鼎业公司的承诺无法实现时，对鼎业公司已支出及将要支出费用进行的经济补偿，并不涉及涉案地块使用权的出让，因此不违反与土地使用权出让有关的法律、行政法规强制性规定。且在该协议签订后，土地收储中心向鼎业公司支付了部分补偿金，鼎业公司按约将涉案地块形成“净地”，表明双方已经按该协议约定部分履行了各自的义务。所以，涉案补偿协议是双方真实意思表示，内容并未违反法律或行政法规的强制性规定，是合法有效的。
最高院认为，鼎业公司经政府委托办理地块置换工作，并承担土地置换过程中所需的费用及开支等，市政府承诺案涉地块的开发权归鼎业公司，在政府的承诺不能实现时，收储中心与鼎业公司签订《补偿协议》，约定对鼎业公司给予经济补偿。该经济补偿是对鼎业公司在置换土地过程中支出的相关费用等进行的补偿。法律并未规定土地开发权，土地开发权与建设用地使用权并不属于同一概念。因此，本案不具备适用招拍挂规定第四条第一款规定的事实基础。收储中心关于原判决适用法律确有错误的再审理由不成立。