无讼阅读｜石松亚：房屋征收中国有土地使用权补偿问题研究
城镇化的发展是不可阻挡的社会趋势，政府则需要通过征收来获得国有土地来促进城镇化，而获得国有土地的重要渠道就是以公共利益的名义对国有土地上的房屋进行征收，由此也产生大量的公共利益与被征收人财产权利之间的矛盾。
国有土地上房屋征收中对补偿范围的确定，直接关系到上述的矛盾能否解决，被征收人的财产权利能否得到有效的保护，征收活动能否顺利的进行。根据“地随房走”、“房随地走”等基本原则，在拥有房屋所有权的同时，也拥有房屋所在土地的使用权；失去房屋所有权的同时，土地的使用权也随之失去。因此，对房屋的征收必然涉及到国有土地使用权的补偿问题。
众所周知，如今中国的大部分地区土地使用权价值远高于地上附着之房屋的价值，房屋征收的实质是为了通过征收房屋收回国有土地使用权而获利。“在目前中国的城市，又为什么会出现那么多的拆迁纠纷呢？主要是因为在计算补偿额度时，土地的使用权本身不包括在补偿的范围之内......这样的规定使得城市拆迁的补偿金额大幅度减少，而拆迁户在土地使用权上的利益损失很大。”[1]但现有法律体系对国有土地使用权的补偿的相关问题并没有一个明确的、统一的标准，由此也引发了一系列的房屋征收补偿纠纷，甚至影响到了社会的稳定。为了更好的保护被征收人的利益，有必要理清房屋征收中国有土地使用权补偿问题。
一、国有土地使用权是有偿取得
我国的土地为社会主义公有制，土地所有权严禁交易，成为一种“不许所有只许占有”[2]的土地制度。公民、法人和其他组织只能通过出让与划拨来获得国有土地的使用权。
出让土地使用权是指使用人根据法律规定的使用权出让方式有偿地取得的土地使用权。[3]此处的“有偿”一般指的是向国家支付土地出让金，《土地管理法》第55条规定：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。因此，出让土地使用权的有偿性成为一种共识。对于划拨的国有土地使用权，根据《城市房地产管理法》第23条规定：土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。虽然政府以划拨方式出让土地给使用者除了收取管理费以外，没有收取使用费。从政府的角度看，它是无偿出让国有土地给使用者。但从使用者的角度去看，土地使用者取得土地使用权并不是无偿的，而必须以征地费的名义支付土地交易价格。[4]因此，有学者认为：划拨方式与出让方式的本质区别应在于前者是无竞争地出让土地使用权，而后者是有竞争地出让土地使用权。[5]
改革开放已历经数十年，计划经济体制向市场经济制度深刻转变。同时，有偿使用土地使用权制度的建立，使划拨土地使用权逐步被限制在特定的范围之内。实务中，对于大多数被征收人来说，其房屋所占用的国有土地使用权一般为出让方式所得。被征收人在购买个人房屋的时候，支付的金钱不仅包括房屋的成本，也包括国有土地使用权的成本。因此，对于房屋征收来说，理应包括国有土地使用权的补偿。
二、对国有土地使用权补偿的法律依据
虽然现在法律体系没有明确规定是否对国有土地使用权给予补偿和如何进行补偿，但并非没有相关的法理依据和具体的法律依据。
1、法理依据
我国实行国有土地所有权与使用权相分离的制度。一方面，国有土地所有权为国家所有，并由国务院代表国家行使这一权利。另一方面，国有土地使用权具有独立的财产价值[6]，是一项典型的用益物权。《民法典》规定，用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、居住权。[7]同时《民法典》第344条规定：建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施；第353条规定：建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但是法律另有规定的除外。因此，国有土地使用权为一项独立的财产权利是毋庸置疑的。
征收是指国家以公共利益的名义，强行剥夺个人的财产权利并给予补偿的制度。征收与补偿是唇齿相依，不可分割的整体，“无补偿即无征收”。[8]既然国有土地使用权是一项独立的财产权利，那么对该项独立财产权的征收必须给予补偿。
2、法律依据
（1）宪法
我国《宪法》第10条第3款规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。宪法的相关规定，一方面体现了国家可以以公共利益的名义对公民的私有财产实行征收并给予补偿，另一方面体现了通过宪法和法律限制公权力对公民私有财产的侵害，平衡国家与公民之间的关系。
（2）法律法规等
我国《民法典》第327条规定：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。如前所述，国有土地使用权是一种用益物权，对房屋进行征收时理应对其公平补偿。其中，通过出让获得国有土地使用权的，《城市房地产管理法》第20条规定“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿，《物权法》第148条规定“对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，《土地管理法》第58条规定“对土地使用权人应当给予适当补偿”；通过划拨获得国有土地使用权的，大多数是依照前述《土地管理法》的规定给予适当补偿。
此外，《国有土地上房屋征收评估办法》第14条规定：被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。对于房屋价值的估价，《房地产估价规范》（编号为GB/T 50291-2015）房地产征收、征用估价一章中明确规定：被征收房屋价值应包括被征收房屋及其占用范围内的土地使用权和属于被征收人的其他不动产的价值。
而《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）却对国有土地使用权补偿问题没有提及，该条例第17条将房屋征收的补偿范围表述为三个方面：1、被征收房屋价值的补偿；2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。但是，由于对国有土地上房屋的征收，提前收回国有土地使用权，必然会给被征收人造成损失，作为征收人给予相应的补偿，完全符合物权、合同等一般法律原理。[9]
某些地方政府直接在政府规章中对此问题作了具体规定，《柳州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第24条规定，房屋征收补偿包括被征收房屋及所占土地价值的补偿。
三、房屋征收中国有土地使用权补偿的司法实践
1、对房屋征收中国有土地使用权单独补偿没有法律依据
在“史先修与鄄城县人民政府行政征收一案”中[10]，山东高院认为：涉案通知系被上诉人在房屋征收过程中作出的，主要针对的是涉案房产的征收与补偿，对涉案房产的补偿包含了其所占土地的补偿，不存在单独补偿国有土地使用权的问题。在“陈产立、陈官立等与上海市普陀区人民政府征收补偿决定一案“中[11]，上海高院认为：关于院落土地补偿的问题，按照《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条的规定，被征收房屋的价值评估应当考虑到被征收房屋的占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素，对于被征收房屋所占土地的补偿已经体现在评估价格之中，上诉人主张对于院落进行单独补偿没有法律依据。在”刘吉祥与中宁县人民政府、中宁县宁安镇人民政府行政赔偿一案”中[12]，宁夏高院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》中只规定了对国有土地上房屋的补偿，没有规定对国有土地的单独补偿。故涉案土地的面积对本案实体处理不产生影响。即该法院认为对国有土地使用权无需单独补偿，因此被征收人拥有的国有土地使用权面积对补偿数额没有影响。
从上述法院判例可以看出，由于房屋征收中主要适用的《征补条例》没有将国有土地使用权列为单独补偿项目，法院一般会以此为由驳回被征收人的诉求。
2、明确对房屋价值的补偿中包含国有土地使用权的补偿
在“李秀华诉内蒙古自治区赤峰市红山区人民政府房屋征收补偿决定一案”中[13]，原告主张被诉房屋征补决定没有对申请人的国有土地使用权进行补偿，侵犯其合法权益。但最高院认为：在房屋征收过程中，房地产评估机构所出示的价格评估报告已经考虑了被征收占地面积和土地使用权等因素，李秀华认为应当对其房屋所占国有土地进行单独补偿，没有法律依据。在“山西省安业集团有限公司诉山西省太原市人民政府收回国有土地使用权决定一案”中[14]，最高院认为：国家征收国有土地上的房屋，应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。在“秦顺祥、秦彩风再审审查与审判监督一案”中[15]，最高院认为：按照《征补条例》的规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。
由此可见，一般对国有土地上个人房屋进行征收时，法院一般会认为，虽然《征补条例》没有将国有土地使用权补偿单独列为补偿项目，但根据《土地管理法》的相关规定，理应对国有土地使用权进行补偿。同时，法院会依据《国有土地上房屋征收评估办法》第14条规定，认为土地使用权为评估被征收房屋价值评估的影响因素之一，评估机构对房地产价值的估价中，已包含国有土地使用权的价值。这就是典型的“房地一体主义”。
现实困境是，法律认定国有土地使用权的估价被房屋价值所吸收，同时赋予征收人较大的自由裁量房屋价值的权利，如果房屋仅占用国有土地一小部分面积，即“地大于房”时，被征收人对多出的国有土地使用权请求补偿，则法院会以“房屋价值已包含国有土地使用权的价值”为由驳回请求，被征收人合法权益将受到侵害。
如前所述，对房屋所占用的国有土地使用权进行补偿，同理也应对空余的国有土地进行补偿。
3、对“地大于房”情况的处理
最高院在《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》中明确指出：国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。在“田普生与内蒙古乌兰察布市集宁区人民政府、内蒙古乌兰察布市集宁区房屋征收管理办公室行政征收一案”[16]中，最高院认为：田普生合法享有的国有土地使用权的院落，无论其为国有划拨土地抑或国有出让土地，都应当一并予以征收补偿。但在“梁燕珍、辛幼韻等与上海市杨浦区人民政府行政征收一案”[17]中，最高院表示出现有法律法规之间的模糊与冲突：本案中，梁燕珍、辛幼韻、辛碧韻拥有的土地使用权面积为76平方米，房屋建筑面积为41.85平方米（20.4+21.45），杨浦区政府对涉案房屋价值进行评估时根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条的规定考虑了占地面积的因素而上浮12%左右。虽然依据上述规定应当对空地、院落一并进行补偿，但由于《国有土地上房屋征收评估办法》《上海市国有土地上房屋征收评估技术规范》均没有明确空地、院落的补偿标准，直接导致了本案纠纷的产生和法律适用的困难。
此外，有些地方政府也出台了相关文件指导“地大于房”情况的处理，比如《江苏省高级人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿行政案件若干问题审理指南》第37条规定：土地使用证记载的土地面积大于合法房屋的面积，征收人是否对“地大于房”部分的土地予以补偿。在“赵伯涵等与南京市建邺区人民政府强制拆迁行政赔偿一案”中，江苏省高院认为：上诉人国有土地使用证记载的土地使用面积为1036.6平方米，其中大于房屋的面积为936.3平方米，评估机构按照国有出让土地使用权下的市场价值予以评估，充分保障了上诉人的合法权益。该裁判规则从侧面说明，“地大于房”的情况因对被征收人合理补偿。在“汤钦林与南京市秦淮区住房保障和房产局行政征收一案”中[18]，江苏高院认为：土地面积大于房屋面积时，在采取市场法进行评估时，应当对“地大于房'部分的土地进行评估。
四、对被征收人应公平补偿
《民法典》第117条：规定为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。《征补条例》第2条规定：为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。公平补偿的核心是为被征收财产提供的价值保障，不少于因财产被征收产生的实际损失。这种实际损失的发现，不是政府根据政策需要采取行政强制手段确定的，而是通过最为有效和公平的市场方式实现的。[19]
实务中，“通过最为有效和公平的市场方式”实现对被征收人公平补偿的一大关键环节——评估程序，却并非想象中的完美。比如被征收人只能在征收人指定的有限的评估机构中做选择，并没有充分的评估机构竞争程序；评估机构使用的估值方法不完善，很难体现出房屋的真实价值等。有学者指出，“房屋评估事项的委托人和实际付款人都是征收人，因此评估机构按照征收人的意愿对房屋进行评估，评估价格远远低于被征收人的预期也就不足为奇了”。[20]因此，司法实践中寄希望于通过对房屋价值的补偿来呈现对国有土地使用权的补偿的目标，在实务中很难实现，而被征收人只能面临财产权利的损失。
综上所述，房屋征收中国有土地使用权的补偿之所以受到忽视，一方面是因为现有法律法规的不健全，对国有土地使用权补偿问题语焉不详、表达不清，另一方面人们对国有土地使用权的概念的定义、价值内涵、是否补偿、完全补偿还是部分补偿等问题的争论，这种争论进而影响到法理和法律上对国有土地使用权补偿问题的明确。但需要指出的是，被征收人失去的不仅是房屋，还包括含有巨大价值的国有土地使用权，而后者正是政府实施房屋征收目的之所在。现实情况中对房屋征收的补偿很难说是符合公平补偿原则的，征收行为看似实现了法律上形式的正义，但并非实现了实质的正义。
但是，如今是一个权力与权利相互交织的时代，也是一个公民对个人财产保护意识的觉醒、公权力被逐步界定在市场经济规则下运行的时代，相信随着依法治国战略的发展和完善，司法实践中效率与公平、个人利益与公共利益必能达到一种合理的平衡。
参考来源：
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[3]江平主编.中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社.1999.140
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[5]金俭著.房地产法研究[M].北京：科学出版社.2004.92
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[8]尹梓璇. 城市国有土地上房屋征收补偿法律问题研究[D]. 兰州大学， 2012
[9]江必新主编.国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用[M].北京：中国法制出版社.2012.165
[10]案号:(2017)鲁行终425号
[11]案号:(2018)沪行终452号
[12]案号:(2016)宁行终381号
[13]案号:(2016)最高法行申2583号
[14]案号:(2016)最高法行再80号
[15]案号:(2018)最高法行申5839号
[16]案号:(2017)最高法行申3542号
[17]案号:(2019)最高法行申614号
[18]案号:(2019)苏行申1188号
[19]江必新主编.国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用[M].北京：中国法制出社.2012.27
[20]生青杰.房屋征收模式下的国有土地使用权补偿问题探析——以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为参照[J].河南师范大学学报(哲学社会科学版).2011,(4)：63-65.
作者：石松亚