【经岚传递】城市发展规划的战略环评设计

【经岚传递】16L16

城市发展规划的战略环评设计

——[读论文]之“环境管理”系列

编译/瀚斌

（复旦大学环境工程与科学系）

本期【经岚传递】所介绍的是来自于Guojun Song发表在 Environmental Impact Assessment Review的“Institutional Design for Strategic Environmental Assessment on Urban Economic and

Social Development Planning in China”一文。本文的最大价值在于讨论了环境评价如何与国民社会经济发展规划进行融合，面对强势龙头规划，如何进行环境因素的考虑。中国城市的国民经济和社会发展规划（NESDPs），其全面性、综合性与战略性，对城市的发展和与其紧密联系的生态环境有着重大而深远的影响。城市国民经济和社会发展规划的战略环境评价在战略层面上具有提高环境政策整体性和维护城市可持续发展的潜力。然而，这些规划基本上都不符合中国当前战略环境评价的要求。本文将战略环境评价（SEAs）被扩展运用到更高层面的NESDPs之前，将SEAs应用于城市NESDPs更加可行。本文旨在根据当前的法律框架，并以被选城市为实验对象，为SEAs在城市NESDPs的运用上提出中国特色的制度设计。为了城市规划的长远发展计划，以定性和描述分析为基础的评价方法应该被用于扩宽研究范围，从而实现信息的相互交换并达成统一意见。

1.背景与问题

NESDP体系是中国中央计划经济的遗产之一。虽然，在从计划经济向市场经济转变的过程中已经对NESDP做出调整，但其本质并没有发生任何变化。大多数有关改革NESDP的建议均只关注其形式和内容(Cheng, 2005)，而没有考虑它在中国发展的历程中所扮演的角色。从国家到地方的不同级别的NESDP都是五年更新一次。各级国家发展和改革委员会（DRCs）负责制定该地区的五年计划（FYPs），但需获得同级人民代表大会的批准，之后须向公众发布。NESDPs 结合了经济发展与社会发展。经济发展包括从发展目标到对基础设施建设的投资、从部门发展到区域发展、从资源开发到生产力的分配等。社会发展则包括人口、就业、住房、社会福利以及环境保护等。(Tang et al., 2006). NESDPs包含了社会和经济发展相关领域的所有主要问题，是制定其他项目或部门计划的基础，同时也为其他具体部门和领域的规划提供战略性指导。不同部门和领域的资金分配与项目批准问题也是以NESDPs为基础和指导的，这些部门和领域包括农业基础设施建设、水利工程、能源、交通和通信部门；主要资源的开发和保护，例如土地、水、海洋、煤矿、石油以及天然气资源；公共设施和服务，例如生态建设、环境保护、减灾、科学和技术、教育、文化、健康、社会安全和国防建设等。所以，我们把重点放在NESDPs的战略重要性上，以及如果把SEA系统地运用于NESDPs，SEA将扮演重要角色。

2003年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》规定，国务院部门和地方各级政府及其职能部门在制定土地利用计划和区域水域和海域发展计划的过程中，须实施《环评法》，并要求在规划文件中附上有关环境影响的报告。《环评法》中的“规划”，指的是那些综合的、长期的规划，这些规划可能会对未来的发展产生深远的影响。然而，由于主要政府部门对NESDPs中包含的一些机密政策的维护，导致这些规划不受EIA的限制。2005年国务院 “关于落实科学发展观和加强环境保护的决定”强调，除了《环评法》中专门针对不同规划的EIAs以外，《环评法》应用于政府的战略性政策，和对环境产生影响的决策上。任何解释都能证明NESDPs是不同级别最重要的战略决定，但尚未对环境评价提出要求。

虽然国家环保部作出许多努力，提倡在国家和地方的政策中实施SEAs，但是各种原因导致SEAs还是受到了许多部门和委员会的抵制。如果说，在国家和省级的NESDPS中实施SEAs尚未成熟的话，那么在市级NESDPs中实施SEAs的可行性则是可以论证的。这主要基于三个论点：

1）中国的城市面临着巨大的环境压力，因此需要在战略规中融合环境政策。

2）自治政府对其行政范围内的活动有更多的自治权并产生直接影响。

3）在任何国家，实施SEAs所需的资源都是有限的，所以应以优先政策领域为目标(Zhang, 2009)。城市NESDPs是城市最全面且具有战略性的文件，它控制并指导其他事宜以及部门规划，而这些规划反过来又会对城市的社会、经济发展以及环境产生巨大影响。SEAs在城市NESDPs的运用可预防重大环境污染。它不仅能够鼓励城市在NESDPs中考虑环境问题，还能够帮助解决社会、经济和环境之间的矛盾。因此，在城市NESDPs中实施SEAs有着重要的战略地位(Jiang et al., 2008)。

本文主要论述城市的NESDPs，目的在于定义城市级别的SEAs目标、原则和内容。通过在内蒙古自治区和其他三个城市—武汉、临汾和宁波的NESDPs中进行SEAs试点所得的经验，为文中的建议提供了依据，建议中指出为确保SEAs在城市的应用进行制度统筹的必要性。

2.中国的发展规划

由于城市NESDP是最全面且具有战略性的规划，因此社会环境评价应该重点关注过去的规划项目带来的累积环境影响，以及对更大区域环境的影响。例如酸雨问题、生物多样性和气候变化等(Therivel and Minas, 2002)。为了对城市的发展有一个整体认识， SEA的执行团队应该由不同专业背景的专家和代表不同利益的群体组成。除了采用定量方法而获取“以影响为基础的SEA”之外，社会环境评价也应该要尽可能地采用社会研究方法，从而鼓励积极参与和信息交换。不同利益相关的意见都应该记录下来，并且在评价过程中给予考虑。如果有任何的不确定因素和假设出现，都应该给予详细的解释说明并记录在案。下表1为城市NESDP中SEAs的体制框架设计：

总结来说，城市NESDPs的SEAs应该包括，但又不能仅仅局限于以下方面：

(1)有关城市人口、经济规模以及生态承载力的评估和建议。

(2)产业结构与布局规划生态友好性的评价以及提升的建议。

(3) 节能减排的可行性评估。

(4) 城市环境管理能力、环境污染控制措施以及改进建议的评价。

3.中国UNEDP中SEAs的实践

为了推广SEAs的应用，国家环保局(SEPA, MEP since 2008)在两批城市和省份展开试点项目，并对第十一个五年计划指导方针进行战略环境评价，其中内蒙古、宁波、武汉和临汾这几个城市都是中国环境专家的检验对象。并以城市NESDP中SEA的标准为基础，得出以下结论：

(1) 综合的政府权利机关强有力的领导（例如，市长），以及部门机构参与SEA从而确保SEA尽早进入决策过程，实现有效的统一、互动和参与至关重要。

(2) 具有多学科背景专家的参与有助于提高SEA的统一性，减少不确定因素。

(3) 在NESDPs中运用SEAs的经验尚浅，仍处于初级阶段。目前的SEAs缺少对替代方案和整体成本效益的评估。

(4)在工作流程中缺少详细的规范。例如，如何处理SEA中的不确定因素；如何解释在决策过程中得出的SEA一体化结论；如何分析关键利益相关者、如何总结同专家的讨论结果等。

(5)实施SEA结论的后续评估缺失，并且通常都是评估中的一些递归问题。

有关SEA的组织建设应该确保SEA的顺利实施。(Bao and Shang, 2001) 为了达到这个目的，首先需要明确参与组织的职责。表2展示了主要利益相关者的地位。图1阐述了不同机构间的关系。

图1 NESDP中SEAs参与组织的关系

4.关键问题与解决方法

信息共享是SEAs成功的先决条件和原则。

虽然最理想的情况是SEAs和规划能够同步进行，并成为规划过程的组成部分。然而由于在实际操作过程中城市国民经济和社会发展牵涉到很多部门，存在大量不确定因素，导致很难有一个非常明确的起始点。因此，我们建议采用一些非正式的程序让SEA的原则能够尽早被运用到计划制定中。例如：

–提高关键决策者的环保意识，让他们相信SEA对于NESDP的重要性；

–建立由综合协调部门为主的SEA领导小组；

–尽可能利用所有办法实现信息的开放和共享。例如：网上公共意见箱；

筹资机制

确保充足的资金是有效实施SEA的关键。作为NESDP的责任部门，地方研究发展中心负责筹备资金。然而事实上，DRC并没有为实施SEA去积极地筹集资金。那么，为了增强自己对战略决定的影响力，提高人们的环境意识，当地的环境保护局就得积极筹备资金来支持SEAs。其中一个方法就是向当地政府申请资金争取获得地方财政拨款，这样每五年都可以为NESDP中SEAs做预算。但要向中国环保部报告具体的开支情况作为下一期预算的依据。

监督和审查机制

对SEA实施过程和结论的监督和审查，对于获得有效的环境治理越来越重要。 NESDP的检查和批准应该是一个开放的过程，以便于运用不同的知识，从不同的角度考虑其合理性。因此，建立一个由当地政府代表、发展研究中心以及当地环保局和人民群众组成的、独立固定的SEA审批委员会是必不可少的。

问责机制

行政问责机制对于SEAs的顺利实施至关重要。首先，要让审批程序制度化：当地政府有权批准NESDP中的SEAs，但需提交至省级政府存档管理。第二，增强部门领导的责任是非常重要的，尤其是NESDP的责任单位。若是因为对SEA的建议无动于衷、无作为而引发的环境污染，当地发展研究中心的主管须承担责任。SEA机构和评估者要对SEA报告的质量负责。公众参与和信息自由需要进一步地制度化，使问责制更加切实可行。

5.总结

鉴于NESDP在中国计划体系中的战略位置，把SEAs运用于城市NESDPs中非常有必要。通过实践NESDP中的SEAs而取得的经验对于把SEAs用于其它政策有着宝贵的作用。回顾中国目前在实践SEA取得的经验可以发现，很多方面有待改进，尤其是工作流程，替代方案的制定以及结果的一致性等。

SEAs应该是量身定做以符合城市NESDPs的实践过程。城市NESDP中SEA的制度设计必须要认清一个事实，那就是决策者是主体，评估的重点要放在责任以及参与部门间的关系上。通过方法创新以获得多源信息，鼓励评估过程中更广泛的参与和交流。为了让SEA在NESDP中实现制度化，需要建立起长远的信息、财政、监督和问责机制，而这些都需要具体的立法措施来保证实施。

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