城投的地位正在起变化
作者：杨晓怿
自2014年城投与政府划清界限、逐渐脱离融资平台职能后，城投的基本定性已经有了答案：执行政企分离原则，政府的归政府，企业的归企业；城投债务属于企业债务，不属于政府债务的范畴。
但由于地方财政对城投的依赖与惯性，城投的模糊状态绵延至今；从“实质大于形式”的角度来说，城投债依然与地方债务有千丝万缕的联系，导致城投债仍然享受了许多地方政府信用加持。
这一状态在2020年初尤为明显，由于疫情后许多城投承接了疫情防控贷款、疫情防控债；“国难思城投”即在当时成为了流行词。在“财政紧平衡”的状态下，城投是调节地方投资不可或缺的重要一环。
但在去年末开始的清查地方政府隐性债务、防范债务风险与政府去杠杆后，城投的地位，也就是“定性”问题开始出现了新的变化：
过去五年内，地方政府与城投的“政企不分”是导致城投定位模糊的重要因素；许多地方政府仍然将城投作为施政的重要部门与工具，将城投与政府投资、财政资金进行高度挂钩。
这一局势在近期得到了明显的扭转，在《政府投资条例》逐渐贯彻后，多地政府都开始重申“政企分离”的原则，要求地方政府与城投都进行新一轮的规范与改革。
政府不得干预企业经营活动，不得在未履行投资合规程序前决策融资平台公司投资，不得将招商引资项目变相为融资平台公司投资项目，不得通过融资平台公司举债，不得为融资平台公司融资提供任何形式的担保或承诺；
城投严禁通过公立学校、公立医院等公益性事业单位变相为融资平台公司建设项目融资。严禁融资平台公司利用没有收益的公益性资产抵质押贷款或发行信托、企业债券等各类金融产品。融资平台公司因参与公益性项目建设而在境内外融资时，须在相关借款合同、信息披露文件中声明其新增债务依法不属于政府债务，政府不承担任何偿债责任。
因此，如今改革与监管的焦点都在于进一步执行“政企分离”，从各位维度上来看，城投的政府色彩都将逐渐消退，越来越向本级国有企业靠拢；在这个过程中，地方政府的信用加持同样会逐渐褪去，并逐渐反应到市场利率上来。
约束融资行为，避免新债务
进一步的“政企分离”有望改变城投的现状，但不可忽视的是城投当前的有息债务规模已经很大；若不进行严格的管控，极易引发各类风险。
因此当前监管上开始对城投的融资行为进行多方位的监管：
一是“总量控制”，避免城投在“政企不分”、牵涉隐性债务的情况下再度新增债务，尤其对其新增的基建与公共服务项目进行审查，避免造成新的债务压力；
二是“结构优化”，在当前城投的债务结构中，非标、非非标债务占了相对大的比重，且债务结构与期限存在各类问题，未来将持续“开明渠、堵暗道”，促进城投债务阳光化、解决债务风险；
三是“成本管理”，在债务繁杂的过程中，牵涉到许多债务成本不合理、成本不透明以及违法违纪问题，因此在持续管理的过程中，也会加强对融资的成本与制度的控制，去除隐性条件与限制。
因此，针对城投融资与债务的管理，实际上刚刚开始；严格、规范化管理的要求，是大势所趋。
完善企业制度，坚持市场化
在城投国企化的过程中，由于存量债务规模大、牵一发而动全身，针对存量债务的问题会逐步推进，监管上也会尽量避免触发各类风险问题，总体“求稳”的基调不会改变。因此，这一改变将是漫长的，持续未来许多年的；并非“一改到底”。
因此，在逐渐推进市场化的过程中，城投的企业制度、运作逻辑将进行新一轮的改革；与政府的合作也将持续坚持市场化的原则、进行市场化的运作，最终实现债务市场化管理的目标。
在“十四五”期间，我们终将看到城投从地方政府的代言人逐渐走下神坛，成为再普通不过的国资主体；城投债市场的健全与打破刚兑，已经近在咫尺。